תקציר

המחקר הנוכחי בוחן את אפקטיביות צמצום הנשק הפרטי באמצעות תוכניות Buyback, תוך השוואה בין בריטניה ואוסטרליה והשלכה על המציאות הישראלית. מטרתו לבחון אמפירית האם צמצום או שלילת נשק פרטי חוקי מפחיתים פשיעה, התאבדויות והעברת נשק לפשיעה וטרור, או שמא המדיניות מונעת בעיקר משיקולים פוליטיים־אידאולוגיים, ובעיקר מה המשמעות לכך בהקשר הישראלי שבו קיים איום פח"עי מתמשך והיקף גדול של נשק בלתי חוקי.

המחקר נשען על איסוף דו"חות רשמיים, נתונים סטטיסטיים, מחקרים אקדמיים ודיווחים תקשורתיים מבריטניה, אוסטרליה וישראל, תוך ניסיון מובחן להבדיל בין נשק חוקי לבלתי חוקי. ניתוח המדיניות בבריטניה ואוסטרליה מראה כי תוכניות Buyback הפחיתו את היקף השימוש בנשק חוקי באירועי ירי ובהתאבדויות, ואף תרמו לירידה ברציחות בנשק חם, אך לא לירידה מקבילה בפשיעה הכוללת או במספר ההתאבדויות הכולל, בין היתר משום שהתרחש מעבר לאמצעי אלימות אחרים ולמקורות נשק בלתי חוקיים, ולצד התפתחות "תעשייה" פלילית של הסבת וייצור נשק.

בישראל, המחקר מצביע על מחסור בנתונים רשמיים מפורטים ועל היעדר הפרדה שיטתית בין פשיעה באמצעות נשק חוקי לבלתי חוקי, אך ממצאי איסוף נתונים עצמאי מראים כי אירועי ירי שבוצעו בנשק פרטי ברישיון מהווים פחות מאחוז אחד מכלל אירועי הירי השנתיים, וכי מעורבות בעלי נשק פרטי ברצח ושוד מזוין היא זניחה. במקביל, רוב אירועי הירי הפליליים והטרוריסטיים מתבצעים באמצעות נשק בלתי חוקי, המוערך במאות אלפי פריטים, בעוד אזרחים חמושים מעורבים בשיעור גבוה ממקרי בלימת פיגועים.

בסיכום, המחקר קובע כי תוכניות Buyback אכן מצמצמות שימוש בנשק חוקי, בעיקר בהתאבדויות ובחלק מסוגי הפשיעה, אולם ללא הפרדה קפדנית בין נשק חוקי לבלתי חוקי אין בסיס לקבוע שהן מפחיתות אלימות כוללת. בהקשר הישראלי, שבו הבעיה המרכזית היא נשק בלתי חוקי והמרחב הביטחוני רווי פיגועי ירי, צמצום הנשק החוקי באמצעות Buyback עלול לפגוע ביכולת ההגנה של אזרחים שומרי חוק, מבלי להשפיע משמעותית על פשיעה וטרור, ולכן איננו מוצג כמכשיר מדיניות יעיל לטיפול בגרעין הבעיה.

1.מבוא

במדינות דמוקרטיות רבות מתקיים מתח מובנה בין זכויות היסוד המוענקות לאזרחים לבין היקף ההגבלות שמטילות עליהן רשויות המדינה. נקודת המוצא של מאמר זה היא הזכות להגנה עצמית והזכות הנגזרת ממנה – לשאת נשק לצורך הגנה עצמית.

בישראל, אף שהשירות הצבאי  המלווה לעיתים בנשיאת נשק אישי הוא חובה אזרחית עבור חלקים נרחבים מן האוכלוסייה, תפיסת המחוקק באשר לנשק פרטי היא כי מדובר בפריווילגיה הניתנת למעטים, העומדים בתנאי סף ותבחינים מחמירים, ובנוסף רישיון מסוג זה נתפס ככלי שבידי המדינה ולא כזכות אינהרנטית של האזרח. 

במסגרת ההתמודדות עם עבירות אלימות באמצעות כלי ירייה, מספר מדינות נקטו במדיניות לצמצום כמות כלי הנשק שבידי אזרחים באמצעות מבצעי רכישה ממשלתיים (Buyback programs), שבמסגרתם המדינה רוכשת כלי ירייה מבעלי רישיון בתמורה לפיצוי כספי .צעדים אלה מוצגים בדרך כלל כנובעים מדאגה לביטחון הציבור ומן הרצון להפחית תופעות של אלימות, פשיעה והתאבדויות .

הטיעונים המרכזיים המצדיקים מדיניות של צמצום נשק פרטי הם:

1. ככל שמספר כלי הנשק בידי אזרחים רב יותר, כך גוברת מעורבותם באירועים פליליים. 

2. ככל שמספר כלי הנשק בידי אזרחים רב יותר, כך עולה מספר ההתאבדויות. 

3. ככל שמספר כלי הנשק בידי אזרחים רב יותר, כך גדל היקף אובדן וגניבת נשק והעברתו לגורמים פליליים, ובישראל – גם לגורמי טרור. 

המאמר הנוכחי בוחן, על בסיס נתונים מספריים וסקירת ספרות משווה, האם הנחות אלה אכן נתמכות אמפירית, ומהן השלכותיה של מדיניות Buyback על פשיעה, התאבדויות וביטחון הציבור – בעיקר בהקשר הישראלי .

1.1 מטרת המחקר

מטרת המחקר היא לבחון, באמצעות נתונים כמותיים וסטטיסטיים, האם למדיניות של צמצום או שלילת נשק פרטי באמצעות תוכניות Buyback יש השפעה ממשית על רמת הפשיעה, מספר ההתאבדויות והעברת נשק לגורמים עברייניים וטרוריסטיים, או שמא המניעים למדיניות זו הם בעיקר פוליטיים-אידאולוגיים .

המחקר מבקש לבחון האם צמצום מספרם וסוגיהם של כלי הנשק המצויים בידי אזרחים תורם לצמצום הפשיעה האלימה, להעמיד לרשות מקבלי ההחלטות כלי מבוסס־נתונים לעיצוב מדיניות החזקת נשק אזרחית, ולהשוות בין השפעתה של מדיניות משתנה התלויה בשר הממונה לבין מדיניות ארוכת טווח של צמצום יכולת האזרחים להגן על עצמם.

1.2 שאלות המחקר

1. האם עלייה במספר כלי הנשק שבידי אזרחים מגדילה את מעורבותם באירועים פליליים?

2. האם עלייה במספר כלי הנשק שבידי אזרחים מעלה את מספר ההתאבדויות? 

3. האם עלייה במספר כלי הנשק שבידי אזרחים מגדילה את מספר כלי הנשק העוברים לידי גורמים פליליים עקב אובדן וגניבה?

4. האם הימצאות נשק בידיים אזרחיות תורמת להקטנת פשיעה חמושה, ובישראל – גם לבלימת פעילות חבלנית עוינת?

יש להדגיש כי בישראל אין כיום גורם רשמי המפרסם לציבור נתונים מאומתים המאפשרים להשיב באופן ישיר על שאלות אלו, ולפיכך מדובר במחקר ראשוני שנועד להציע תשתית לקבלת החלטות מושכלת יותר.

ניתן להבחין בין שני סוגי תוכניות מרכזיות לרכישת נשק בידי המדינה:

רכישת כלי נשק חוקיים – המדינה מכריזה על סוגי כלי ירייה מסוימים כבלתי חוקיים להחזקה, ומאפשרת לבעליהם למסור אותם בתמורה לפיצוי כספי, במטרה לצמצם את הגישה של אזרחים לכלים אלה.

רכישת כלי נשק בלתי חוקיים – המדינה או רשויות האכיפה מאפשרות למחזיקי נשק בלתי חוקי להסגירו, תוך מתן חסינות פלילית ותמורה כספית או אחרת, במטרה לצמצם את הגישה של עבריינים לכלים אלו.

המאמר הנוכחי עוסק בסוג הראשון, רכישת נשק חוקי מן הציבור, שמטרתו המוצהרת היא צמצום מספר כלי הירייה במרחב הציבורי במדינה.

בבריטניה, אוסטרליה וניו-זילנד יושמו תוכניות Buyback מקיפות, לרוב בעקבות אירועי ירי המוניים שיצרו לחץ ציבורי כבד על הממשלות לנקוט צעדים דרסטיים למניעת האירוע הבא .מאחר שתוכנית ה-Buyback בניו-זילנד הוחלה רק בשנת 2019, ועל כן טרם נצברו די נתונים על השלכותיה, המאמר יתמקד בבריטניה ובאוסטרליה.

1.3 שיטת המחקר

המחקר הנוכחי מתבסס על השוואתיות בין מדינות אשר עוסקות במדיניות Buyback, וההשלכה של ממצאי המדיניות על המתרחש בישראל בהקשרים דומים. המחקר התבסס על איסוף דו"חות רשמיים של גופי אכיפה ומשרדים ממשלתיים, דוחו"ת סטטיסטיים רשמיים, זאת תוך ניתוח אירועי ירי והשפעתם על מדיניות.

1.4 מגבלות המחקר

בהיעדר שקיפות בחלק מהמדינות, נעשה שימוש בשילוב של נתונים חלקיים מדו"חות רשמיים של גורמי האכיפה והפיקוח, מחקרים אקדמיים ודו"חות מדיניות מבריטניה ואוסטרליה, וכן איסוף עצמאי של נתונים מהתקשורת הישראלית ומערוצי מידע פתוחים, תוך ניסיון שיטתי לזהות בכל מקרה האם היה מדובר בנשק חוקי או בלתי חוקי. ממצאי איסוף זה הראו, בין היתר, כי מעורבות אזרחים נושאי נשק ברישיון באירועים פליליים חמורים, כגון רצח ושוד מזוין, נמוכה מאוד ומוערכת בפחות מאחוז אחד מכלל אירועי הירי.

 2. רקע השוואתי

2.1 המדיניות בבריטניה

בבריטניה חל תהליך הדרגתי של החמרת החקיקה בנושא החזקת נשק פרטי, בעקבות סדרת אירועי ירי קטלניים. בשלב ראשון נאסרו רובים חצי-אוטומטיים ודגמים מסוימים של רובי ציד (Shotguns), ובהמשך נאסרו דגמים רבים של אקדחים ואביזרים המאפשרים הפיכת נשק חצי-אוטומטי לנשק אוטומטי מלא. בכל שלב בו הוחמרו ההגבלות, כלי הנשק הרלוונטיים נרכשו מן הציבור על ידי הממשלה בתמורה לפיצוי. 

החמרה משמעותית במיוחד אירעה בעקבות טבח בשנת 1997, במהלכו אדם חמוש ירה בבית ספר והרג 16 תלמידים ומורה. בעקבות האירוע חוקקה ממשלת בריטניה את "פקודת הנשק 1998" (Firearms Act 1998), שאסרה החזקת אקדחים בעלי קליבר הגדול מ-0.22 אינץ', ובמסגרת זו נרכשו מהציבור כ-160 אלף כלי ירייה. 

בשנת 1998 נוסף תיקון לחוק, שאסר החזקת רובים חצי-אוטומטיים והדק את הפיקוח על רישיונות לרובי ציד, שוב תוך הענקת פיצוי לבעלי כלי הירייה החוקיים שהחזירו אותם. בשנת 2019 נחקק חוק "כלי נשק התקפיים" (The Offensive Weapons Act), שאסר החזקה של רובים אוטומטיים ושל אביזרים המאפשרים הפיכת נשק חצי-אוטומטי לאוטומטי, כגון Bump stock, וגם כאן הוענק פיצוי כספי לאזרחים שהחזירו את הכלים או האביזרים שברשותם. 

הנתונים בבריטניה מלמדים כי צמצום הנשק החוקי שבידי הציבור לא הביא לירידה מיידית בעבירות בנשק, ואף נרשמה עלייה במספרן מ-2,648 עבירות בשנים 1997/1998 ל-3,685 בשנים 1999/2000, אם כי בהשוואה לשנים 1993/1994 בהן נרשמו 4,273 אירועי ירי, ניכרת ירידה (UK-GOV, 2016). בנוסף, מהמחקרים בבריטניה עולה כי רכישת הנשק החוקי הפחיתה את מספר אירועי הירי שבוצעו בכלים חוקיים, אך לא מנעה את המשך השימוש בנשק בידי עבריינים, שעשו או התכוונו לעשות שימוש בכלי ירייה גנובים, מוברחים ומוסבים, לרבות השבת כלי ירייה מושבתים לכשירות מלאה. 

עוד עולה כי ההגבלות בבריטניה על נשק חוקי בבריטניה יצרו גם "שוק שחור" חדש של בעלי מקצוע (Armorers) העוסקים בהסבת כלי איירסופט וכלים הפועלים באוויר דחוס או גז לכלי נשק קטלניים, או בהחזרת כלי ירייה מושבתים לכשירות. בפרוטוקולי דיונים בבית הנבחרים דוּוח כי שיעור השימוש בדמויי כלי ירייה בעבירות נשק הגיע לכ-53% מכלל העבירות המערבות נשק. 

בנוסף, בדיונים פרלמנטריים צוין כי רוב ההתאבדויות באמצעות נשק חם מבוצעות בכלים חוקיים, תבנית המוכרת גם במדינות אחרות שבהן החזקת כלי ירייה מותרת .עם זאת, ברוב המקורות הבריטיים אין הבחנה ברורה בין שימוש בנשק חוקי לבין נשק בלתי חוקי, בין היתר משום שהמשטרה אינה מספקת לציבור נתונים לפי חלוקה זו. 

2.2 המדיניות באוסטרליה

גם באוסטרליה הוחמרה החקיקה בנוגע להחזקת נשק פרטי בעקבות מספר אירועי טבח, והדיון התחדש לאחר אירוע הרצח בחוף בונדי בחנוכה 2025 .עד שנת 1996 הייתה החקיקה בתחום הנשק מקלה יחסית, ואזרחים רבים יכלו להחזיק רובים אוטומטיים וחצי-אוטומטיים. 

נקודת מפנה חדה אירעה ב-28 באפריל 1996, כאשר מרטין בריאנט ביצע טבח באתר ההיסטורי פורט ארתור שבטסמניה, בו רצח 35 בני אדם ופצע 23 נוספים. בעקבות האירוע הוחמרו חוקי האחזקה באופן משמעותי: הוטלו מגבלות נוקשות על החזקת רובים אוטומטיים וחצי-אוטומטיים, הוגבלה החזקתם לצורכי ספורט וירי וציד בלבד, ואף זאת לא מנעה את הטבח בחוף בונדי שנים לאחר מכן. במקביל לחקיקה, יזמה הממשלה הפדרלית תוכנית Buyback רחבת היקף, במסגרתה נאספו מן הציבור כ-643 אלף כלי נשק, כ-20% מכלל כלי הירייה שהיו בידי אזרחים, תמורת כ-350 מיליון דולר אוסטרלי. 

על בסיס נתונים שסופקו על ידי ה- National Homicide Monitoring Program (נספח מספר 1) נבחנה מגמת רצח לפי שנים, ביחס ל-100 אלף תושבים: 

1. עד 1996 (שנת תחילת פרויקט ה-Buyback), שיעור הנרצחים היה מעל 1 ואף קרוב ל-2 ל-100 אלף תושבים, ללא מידע לגבי חלקם של כלי ירייה והאם היו חוקיים או בלתי חוקיים.

2. בשנים 1996–2013 נצפו תנודות בשיעור הרצח, שקשה לפרשן בהיעדר נתונים מפורטים על סוג הנשק ומעמדו החוקי.

3. משנת 2014 ואילך נרשמה ירידה משמעותית אל מתחת לנרצח אחד ל-100 אלף תושבים, אך גם כאן קשה לייחס זאת באופן ישיר לרכישת הנשק החוקי מן הציבור, בשל העדר אבחנה בין נשק חוקי לבלתי חוקי ובשל גורמים חברתיים, כלכליים וביטחוניים נוספים.

4. 
   

בבחינת סוג האמצעי ששימש לרצח, נמצא כי עד 1997–1998 שיעור הרציחות שבוצעו באמצעות כלי ירייה עמד על למעלה מ-20% מכלל מקרי הרצח (נספח מספר 2); משנת 1998 ואילך נרשמה מגמת ירידה מתמשכת, למעט עלייה בודדת בשנת 2000, עד לירידה מתחת ל-20%. גם כאן אין מידע מספק על היחס בין נשק חוקי ללא חוקי.

במחקר שהתקיים באוסטרליה בשנת 2010 נטען כי צמצום מספר כלי הירייה הביא לירידה של כ-80% במספר ההתאבדויות באמצעות נשק חם (נספח מספר 3), ללא שינוי משמעותי במספר ההתאבדויות באמצעים אחרים, וכן לירידה מסוימת ברצח באמצעות נשק (Leigh et al., 2010). מאמר מאוחר יותר  חזר על דפוס מסקנות דומה, אך הדגיש את מגבלות הנתונים והראה כי הירידה בהתאבדויות בנשק חם לוותה בעלייה בהתאבדויות באמצעים אחרים, כך שהיקף ההתאבדויות הכולל לא פחת באופן דרמטי (Ramchand et al., 2021) .

גם ביחס לרציחות נצפתה ירידה לאורך השנים בשימוש בכלי ירייה, אך במקרים רבים נרשמה התאמה בין ירידה או עלייה בשיעור הרצח לבין שינוי במספר הרציחות באמצעים אחרים .המסקנה העולה היא שכאשר אדם נחוש לבצע רצח או התאבדות, הוא ימצא אמצעי חלופי כאשר הגישה לכלי ירייה נחסמת. 

שני שינויים חיוביים שעליהם מצביעים החוקרים הם ירידה במספר אירועי הטבח ההמוני (Mass shootings) מאז פורט ארתור (למעט אירוע בודד ב-2009 והטבח בחוף בונדי המאוחר לתקופת המחקר), וירידה במספר רציחות נשים במסגרת אלימות בתוך המשפחה באמצעות כלי ירייה. גם כאן, עם זאת, אין הבחנה שיטתית בין נשק חוקי לבלתי חוקי. 

2.3 אתגרי הנתונים והפרדה בין נשק חוקי לבלתי חוקי

בבריטניה ובאוסטרליה המשטרה וגופי המחקר אינם מפרידים באופן עקבי בין עבירות שבוצעו בנשק חוקי לבין עבירות שבוצעו בנשק בלתי חוקי, אף שהמידע קיים בדרך כלל ברמת התיק. מצב דומה קיים גם בישראל, ורשויות כמו ה-FBI וה-ATF בארצות הברית דיווחו אף הן כי אינן מחזיקות מאגר נתונים מלא המבחין בין שימוש בנשק חוקי לבלתי חוקי.

היעדר ההפרדה מקשה על הערכה מדויקת של תרומת תוכניות Buyback לצמצום פשיעה והתאבדויות, ומעצים את הצורך במחקר ייעודי שיבחן את ההשפעות על בסיס חלוקה זו.

בישראל מדיניות רישיונות הנשק הפרטיים והארגוניים השתנתה לאורך השנים בהתאם למדיניות השר הממונה ובהשפעת אירועים דרמטיים: לאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל ננקטו צעדי צמצום, בעוד שלאחר אירועי 7 באוקטובר 2023 הורחבו הקריטריונים ורמת הרישוי עלתה באופן משמעותי.

הספרות הישראלית בנושא מצומצמת יחסית ומתמקדת לרוב בסוגיות רישוי, פיקוח ותהליכי אכיפה יותר מאשר בקשר הסיבתי בין כמות הנשק הפרטי לבין פשיעה, התאבדויות וטרור. מסמכי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דו"חות מבקר המדינה ועבודות אקדמיות מצביעים שוב ושוב על היעדר נתונים מלאים ומופרדים בנוגע לעבירות בנשק, למקור הנשק (חוקי/בלתי חוקי) ולמעמד המחזיק (אזרח פרטי, גורם ארגוני, גוף ביטחוני) .

דו"חות שנתיים על אירועי ירי ורציחות נשים שנערכו בשנים 2014–2017 מצביעים, למשל, על כך שמספר הנשים שנרצחו בנשק פרטי מתוך כלל הרציחות נמוך, וכי חלק משמעותי מהרציחות בנשק חם בוצעו בנשק ארגוני (צבאי, משטרתי או של חברות אבטחה), זאת בדומה לממצאים מאוסטרליה, הנתונים מעידים שהקשר בין היקף הנשק הפרטי לבין שיעור הרצח הכולל אינו לינארי .

נוסף לכך, דו"חות כנסת ומחקרים השוואתיים מציינים כי הבעיה המרכזית בישראל איננה הנשק החוקי הרשום, אלא היקף הנשק הבלתי חוקי המוערך במאות אלפי כלים, המשמש את רובם המכריע של אירועי הירי הפלילי והפח"עי.

בישראל כמעט ולא קיימת ספרות מחקרית אמפירית הבוחנת באופן ישיר את השפעתה של מדיניות צמצום (או הרחבת) הנגישות לכלי ירייה פרטיים על היקף הפשיעה החמורה. על רקע מחסור זה ניתן למנות מספר מקורות רלוונטיים, אשר מרביתם עוסקים בהסדרים נורמטיביים, מינהליים וסטטיסטיים, ופחות בניתוח סיבתי של הקשר בין מדיניות רישוי נשק לבין דפוסי פשיעה.

2.4 המדיניות בישראל

מגילת העצמאות של מדינת ישראל (מאי 1948) כוללת התחייבות לקיומה של חוקה למדינה, אשר אמורה הייתה לעגן את מבנה המשטר, את סמכויות הרשויות ואת זכויות האזרח. בהמשך, חוק כלי הירייה, תש"ט–1949, שהחליף את פקודת כלי הירייה מימי המנדט הבריטי, מפרט את התנאים, ההגבלות והסייגים להחזקת נשק ולנשיאתו בידי אזרחים.

דו"ח "לא נצור: נשק קל במרחב האזרחי" (מזלי, 2017) הוכן מטעם קואליציית "האקדח על שולחן המטבח", המורכבת מארגוני שמאל רדיקליים וארגונים פלסטיניים. בשל כך הדו"ח משקף עמדה נורמטיבית מוצהרת התומכת בצמצום מרבי, ואף באפס, של מספר כלי הנשק הפרטיים במרחב האזרחי, תוך מתן עדיפות להפחתת הנשק על פני שיקולים אחרים של ביטחון הציבור.

דו"ח מבקר המדינה "רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם" (דו"ח שנתי 64ג, התשע"ד–2014, עמ' 353–400) בוחן בעיקר את ההליכים המינהליים למתן רישיון להחזקת כלי ירייה ואת מערכות הפיקוח והאכיפה על קיום תנאי הרישיון והוראות החוק. הבדיקה נעשתה במשרד לביטחון הפנים (במטה, באגף הרלוונטי ובשש לשכותיו), וכן בוצעו בדיקות השלמה במשטרת ישראל (חטיבת האבטחה), במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים. כלומר, הדו"ח מתמקד בפרוצדורות ובמנגנוני בקרה, ואינו עוסק בשאלות המחקר הנוגעות לקשר בין מדיניות הנשק לבין היקף הפשיעה החמורה.

דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת מאת יניב רונן (מאי 2013) לוועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא "מדיניות מתן נשק למאבטחים" דן בפיקוח על כלי הנשק שבידי חברות אבטחה, על רקע מקרי רצח של נשים בידי בני זוגן באמצעות נשק ארגוני. המסמך מציג נתונים על רישוי חברות שמירה, מתן רישיון נשק לשומרים ושינויים רגולטוריים בתחום. בדו"ח מובאים נתונים כמותיים על מספר כלי נשק פרטיים וארגוניים (של חברות שמירה) נכון לסוף 2012, וכן נתונים מוגבלים על עבירות שבוצעו בנשק ארגוני (בעיקר מקרי רצח של בנות זוג והתאבדויות). עם זאת, עיקר הדיון מתמקד בהליכי רישוי, הכשרה ופיקוח על כ–40,000 מאבטחים חמושים, ולא בבחינה שיטתית של ההשפעה על רמות הפשיעה.

דו"ח נוסף של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאת שלי מזרחי (יולי 2010), לוועדת הפנים והגנת הסביבה, עוסק בנושא "רישיונות נשק לאזרחים פרטיים – מדיניות ונתונים מספריים". במבוא לדו"ח נאמר כי יוצגו: מדיניות מתן רישיונות נשק וחידושם, נתונים מספריים על רישיונות הנשק, צעדי אכיפה כלפי מי שרישיון הנשק שלהם פקע, וכן עיקרי הדיון הציבורי בנושא. מודגש כי המסמך עוסק ברישיונות נשק של אזרחים פרטיים בלבד, ולא ברישיונות של ארגונים וחברות. במסגרת הדיון הציבורי מוצגות עמדות שונות: מצד אחד, נטען כי קיימות סיבות רבות להחזקת כלי ירייה בידי אזרחים (הגנה עצמית, הגנה על אחרים והגנה על רכוש); מצד אחר, מודגשות הסכנות הגלומות בכך – גניבה או אובדן של כלי ירייה והעברתם לגורמים עוינים, פליליים או ביטחוניים, שימוש לרעה ורשלנות בהחזקה. בנוסף מצוין החשש מפני "חימוש יתר" שעלול להגביר את הסיכונים הללו. מעבר לכך, הדו"ח עוסק בעיקר במדיניות רישוי כלי ירייה ובתבחינים לקבלת רישיון.

השנתונים הסטטיסטיים של משטרת ישראל לשנים 2010–2023 מהווים מקור מרכזי לנתונים כמותיים. עד שנת 2016 (כולל) דווחו בדוחות אלה עבירות אמל"ח באופן מרוכז וללא פירוט של סוגי העבירות שבהן היה מעורב נשק. החל משנת 2017 הפסיקה המשטרה לדווח על נתון זה במתכונתו הקודמת, ומשנת 2024 ואילך לא פורסם כלל שנתון סטטיסטי מלא. התנועה לחופש המידע מציינת כי בתקופת כהונתו של השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר הפסיקה המשטרה לפרסם באופן יזום את נתוני הפשיעה, וכי הנתונים לשנת 2023 נחשפו רק בעקבות פניות לפי חוק חופש המידע. לנוכח היעדר נתונים מפורטים על עבירות נשק, הוגשה למשטרה בקשה מכוח חוק חופש המידע לקבלת נתונים על מספר כלי הנשק שנגנבו מן הציבור; מהנתונים שהועברו עולה כי מדובר במאות בודדות של כלי נשק בלבד לאורך עשרות שנים.

דו"ח "התאבדויות באמצעות נשק חם" מאת ד"ר תהילה שחר (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לבקשת ח"כ יואב סגלוביץ, ינואר 2025) מציג נתונים על התאבדויות באמצעות נשק בשנים 2015–2022, בהשוואה לכלל אמצעי ההתאבדות. מן הדו"ח עולה כי בתקופה זו אירעו 3,201 מקרי התאבדות, ממוצע של כ–400 מקרים בשנה, מתוכם 270 התאבדויות באמצעות כלי ירייה, שהיוו כ–8.5% מכלל מקרי ההתאבדות – כלומר, בממוצע כ–34 התאבדויות בשנה באמצעות נשק חם.

עבודה סמינריונית במשפט משווה בנושא "הזכות לשאת נשק" מאת עו"ד קארין בוארון, בהנחיית פרופ' יורם שחר (המרכז הבינתחומי הרצליה), מציגה בין היתר כי באתר המשטרה, באתר המשרד לביטחון הפנים ובאתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא נמצאו בסיסי נתונים מסודרים בנושא עבירות נשק שניתנים לחלוקה לקטגוריות מובחנות (כגון שימוש בנשק במהלך פשע, ירי בלתי חוקי, נפגעים וכדומה). ממצא זה מדגיש את החסר בנתוני עומק שיטתיים הנחוצים למחקר אמפירי.

דו"חות שנתיים על אירועי ירי ורציחות נשים שבהם היו מעורבים בעלי נשק חוקי, לשנים 2014–2017 (כולל), נכתבו על ידי מחבר מאמר זה מטעם "העמותה לקידום תרבות הנשק בישראל". דו"חות אלה התבססו על איסוף נתונים משני מקורות עיקריים: (1) תקשורת גלויה – ערוצי חדשות, עיתונות, טלוויזיה ורדיו; (2) חברות בקבוצת ווטסאפ של דוברי זרועות הביטחון השונות. לכל ידיעה על חשד לשימוש בכלי ירייה נעשה מאמץ לאמת את המידע ממקור נוסף ורק לאחר מכן נכללה הידיעה בדו"ח. הדו"חות הופצו לראש הממשלה, לנשיא המדינה, לרמטכ"ל, למפכ"ל המשטרה, לראש השב"כ ולמרכז המחקר והמידע של הכנסת. בהמשך פנו גם גופי מחקר באמ"ן/צה"ל בבקשה לקבלם, בטענה שאין גוף אחר בישראל המפרסם נתונים דומים ברצף.

דו"ח "תוכניות לאיסוף כלי ירייה מהציבור תמורת תשלום – מבט משווה" מאת ד"ר נורית יכימוביץ (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לבקשת ח"כ חיים ילין, 2019) דן במודלים שונים של תוכניות "קנייה חזרה" של נשק. בפתח הדו"ח מודגשת ההבחנה בין איסוף כלי ירייה חוקיים, שלדעת חלק מן הגורמים יש להפחית גם את מספרם, לבין איסוף כלי ירייה בלתי חוקיים. בסיום הדו"ח מוצגת השאלה עד כמה תוכניות מסוג זה מתאימות למציאות הייחודית של ישראל ולבעיות הביטחון והפשיעה המאפיינות אותה.

על אף שמקורות אלה מספקים תשתית נורמטיבית, אדמיניסטרטיבית וסטטיסטית מסוימת, הם כמעט ואינם עוסקים במישרין ביחס בין היקף הנשק הפרטי בידי אזרחים לבין פשיעה חמורה, מניעת עבריינות, התאבדויות או סוגיות נוספות של אלימות בנשק. למעט הדו"חות של "העמותה לקידום תרבות הנשק בישראל", שגם הם חלקיים מבחינת כיסוי כלל אירועי הירי בישראל, המוערכים על ידי מחבר מאמר זה ביותר מ–10,000 אירועים בשנה, חסרה בישראל ספרות אמפירית מקיפה הבוחנת את הקשר בין מדיניות צמצום או הרחבת נשק לבין תוצאות פליליות וחברתיות.

Buyback 2.5 בהקשר הישראלי

במדינות בהן יושמו תוכניות Buyback, בעיקר בריטניה ואוסטרליה, ניתן לזהות ירידה בשימוש בנשק חוקי באירועים פליליים ובהתאבדויות, אולם הירידה בפשיעה הכוללת ובהתאבדויות הייתה מצומצמת יותר, ולעיתים לוותה בעלייה בשימוש באמצעים אחרים .במקביל, ניכרת מגמה של מעבר עבריינים להשגת נשק בלתי חוקי ממקורות אחרים, ושל פיתוח "תעשייה" פלילית של הסבת נשק וייצור מאולתר.

בישראל, שבה נשק בלתי חוקי מצוי בהיקף נרחב והמציאות הביטחונית רוויית פיגועי טרור, תמונה זו מקבלת משמעות מיוחדת: אירועי ירי שבהם מעורבים בעלי נשק פרטי ברישיון מהווים חלק קטן מאוד מכלל אירועי הירי השנתיים, בעוד שמרבית הפשיעה החמורה בנשק חם מבוצעת באמצעות נשק בלתי חוקי, וצמצום או הגדלה של מספר כלי הנשק הפרטיים לא שינו באופן ניכר את שיעור מעורבותם באירועי ירי.במקביל, מחקרים וניתוחים שונים מצביעים על כך שאזרחים חמושים בישראל היו מעורבים בחלק ניכר ממקרי בלימת פיגועים, וישנם נתונים שלפיהם אזרחים חמושים נטלו חלק בכ־70% מן המקרים שבהם הפיגוע נבלם.

לנוכח זאת, השאלה המרכזית בהקשר הישראלי איננה רק האם תוכנית Buyback תפחית פשיעה או התאבדויות, אלא גם מה תהיה השפעתה על יכולתו של הציבור להגן על עצמו מפני איומים ביטחוניים, ועל איזון הכוחות בין אזרחים שומרי חוק לבין גורמי פשיעה וטרור המחזיקים בנשק בלתי חוקי. 

3. דיון

כפי שפורט לעיל, ידועים מעט מאוד מחקרים אמפיריים, ואף לא פרסומים ממשלתיים שיטתיים, המצדיקים או מנתחים באופן כמותי את מדיניות הנשק הקיימת בישראל, ובפרט את מדיניות רכישת כלי הירייה בחזרה מן הציבור על ידי המדינה. לאורך השנים הוקמו מספר ועדות שבחנו את מדיניות הגוף האחראי על רישוי כלי ירייה, תחילה במשרד הפנים ובהמשך במשרד לביטחון הפנים (וכיום המשרד לביטחון לאומי). ועדות אלה הוקמו בדרך כלל בעקבות אירועים פליליים בולטים שבהם היו מעורבים אזרחים נושאי נשק, כגון רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל, ומסקנותיהן, שלפיהן יש לצמצם את החזקת כלי הירייה בידי אזרחים, היו במידה רבה צפויות מראש.

בהתבסס על המלצות אותן ועדות, המשרד המוסמך לענייני רישוי נשק יכול היה, מעת לעת, לשנות את תבחיני הזכאות לרישיון נשק, לבטל חלק מהם ולהביא לכך שמחזיקי נשק העומדים בתבחינים שבוטלו יידרשו להחזיר את נשקם, לעיתים אף ללא כל תמורה.

מן הנתונים שנאספו לצורך המחקר הנוכחי עולה כי אירועי ירי שבוצעו בידי בעלי נשק פרטי מהווים פחות מאחוז אחד מכלל אירועי הירי השנתיים. בנוסף עולה שמידת מעורבותם של בעלי נשק פרטי בפשיעה חמורה כגון רצח ושוד מזוין נמוכה עד כדי היותה זניחה, וכי שינויי מדיניות שהובילו לצמצום או להרחבה של מספר כלי הנשק הפרטיים שבידי אזרחים לא שינו באופן ניכר את היקף מעורבותם באירועי יריהבעיה המרכזית בישראל, מבחינת אלימות בנשק, היא היקף כלי הנשק הבלתי חוקיים, שמספרם מוערך במאות אלפים, ושבאמצעותם מבוצעת מרבית הפשיעה הפלילית בנשק.

ראוי להדגיש את האתגר הייחודי לישראל בהשוואה למדינות כגון בריטניה ואוסטרליה, והוא ריבוי אירועי טרור (פח"ע), ובפרט אירועים המבוצעים באמצעות כלי ירייה, סכינים וגרזנים, אשר בבלימתם מעורבים לעיתים קרובות אזרחים חמושים. למרות זאת, פועלים בישראל ארגונים אזרחיים, ובהם קואליציית "האקדח על שולחן המטבח", המורכבת מארגוני שמאל רדיקליים ואף מארגונים פלסטיניים, שמייחסים לבעלי נשק חוקי תרומה ניכרת לאלימות, ובפרט לרצח נשים, גם כאשר הנתונים המספריים מצביעים על תמונה שונה.

כך, למשל, מתוך למעלה מ–420 מקרי רצח נשים שאירעו בין השנים 2000–2017 (כולל), רק 12 נשים נרצחו באמצעות נשק פרטי, ועוד 26 נרצחו באמצעות נשק ארגוני (כלומר נשק צבאי, משטרתי או נשק של מאבטחים אזרחיים). בסך הכול מדובר בפחות מ–8.6% ממקרי רצח הנשים בתקופה זו. יש להדגיש כי הנתונים לשנים 2000–2013 מתייחסים לנשים שנרצחו בידי בני משפחתן בלבד, ואילו משנת 2014 ואילך נאספו נתונים על כל מקרי רצח נשים, לרבות על רקע פלילי וביטחוני.

כדי להבין את נקודת המוצא הנורמטיבית של ארגונים המתנגדים עקרונית להחזקת נשק בידי אזרחים, ניתן לעיין בדברים הבאים מתוך דו"ח "לא נצור: נשק קל במרחב האזרחי" (מזלי ואח', 2017):

"השאלות המרכזיות שהנחו את כותבות הדו"ח נגעו להשלכות הימצאותם של כלי נשק על אזרחיות ואזרחים, גם אם אלה פלסטינים יחידים התוקפים בסכין או בנשק אחר באותו מרחב. המרחב האזרחי המדובר כולל בתוכו, אם כן, אתרים אזרחיים מובהקים כגון מבני מגורים, מרכזי קניות, רחובות, יישובים, אם יהודיים ואם פלסטיניים, גם כאשר נערכת בהם התקפה של תוקף או תוקפת."

שימושן של כותבות הדו"ח בביטוי "נשק אחר" מעלה שאלה פרשנית, שכן בפועל אירועי הטרור בישראל כוללים גם שימוש נרחב בכלי ירייה – אקדחים, תת־מקלעים ורובי סער – בידי מחבלים. במובן זה, ניתן להבין שהדו"ח מבטא הסתייגות לא רק מנשק חוקי בידיים פרטיות, אלא אף מנוכחות אזרחים חמושים במרחב, גם כאשר אלה היו מעורבים בסיכול או בבלימת פיגועים.

בהקשר זה יש להזכיר מחקרים אחרים, כגון מחקרו של פרופ’ שלמה שפירא מאוניברסיטת בר־אילן, הטוענים כי אזרחים חמושים היו מעורבים בחלק ניכר מן המקרים שבהם פיגועים סוכלו או נעצרו בשלב מוקדם, אולם סוגיה זו חורגת מגבולות סקירה זו.

נתוני רצח נשים מלמדים גם הם כי לאורך השנים שבהן חלו שינויים משמעותיים בהיקף הנשק הפרטי שבידי אזרחים, לא נמצא מתאם מובהק בין מספר הנשים שנרצחו לבין מספר בעלי הנשק החוקי. אף שבעקבות רפורמות בתבחינים לרישיון נשק – הכוללות הרחבת רשימת היישובים הזכאים והקלה בקריטריונים נוספים – מספר כלי הירייה הפרטיים עלה מכ–175,000 בסוף 2022 ליותר מ–342,000 כיום (כלומר כמעט הוכפל), לא נרשמה עלייה דומה במספר מקרי הרצח בנשק חוקי, שנותרו ברמה של מקרים בודדים בשנה בממוצע.

בשנת 2019 פרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לבקשת ח"כ (אז) חיים ילין, מסמך שכותרתו "תוכניות לאיסוף כלי ירייה מהציבור תמורת תשלום – מבט משווה", שבו נסקרו תוכניות "קנייה חזרה" של נשק במדינות שונות, ובהן אוסטרליה ובריטניה, ונקבע בין היתר כי הגבלות חמורות על נשק חוקי עלולות לדחוף גורמים עברייניים לחפש נשק ממקורות חלופיים, וכי בהקשר הישראלי הבעיה המרכזית היא היקף הנשק הבלתי חוקי, שלגביו קיים ספק אם יוחזר במסגרת תוכניות מסוג זה בשל טיב המניעים להחזקתו. 

הקשר בין שיעורי התאבדות לבין היקף הנשק החוקי שבידי הציבור אינו מגובש, משום שרוב המחקרים אינם מבחינים בין סוגי הנשק, ולכן קשה להסיק האם שינוי במספר כלי הנשק החוקיים־הפרטיים משפיע על שיעור ההתאבדויות; במקביל, בשנים 2023–2025 דווח על עלייה בהתאבדויות חיילים ושוטרים באמצעות נשק חם על רקע חשיפה לאירועים טראומטיים מאז 7.10.2023, ובאותה תקופה מספר כלי הירייה הפרטיים עלה מכ–175,000 ליותר מ–342,000 ללא דיווח על עלייה מקבילה בפשיעה בנשק חוקי, דבר התומך בטענה כי מוקד הבעיה בישראל הוא בעיקר נשק בלתי חוקי.

4. סיכום והמלצות

ניתן לזהות כי תוכניות לצמצום נשק פרטי באמצעות Buyback משיגות חלק ממטרותיהן המוצהרות, בעיקר בתחום צמצום השימוש בנשק חוקי באירועי ירי ובהתאבדויות, אך אינן מביאות בהכרח לירידה מקבילה בפשיעה הכוללת או בהתאבדויות הכוללות. בנוסף, בהיעדר הפרדה עקבית בין נשק חוקי לבלתי חוקי, קשה לייחס להן תרומה חד-משמעית להפחתת האלימות. בישראל, שבה הבעיה המרכזית היא היקף הנשק הבלתי חוקי, ומציאות החיים כוללת איום פח"עי משמעותי,  תוכנית Buyback המתמקדת בנשק חוקי עלולה לפגוע ביכולת ההתגוננות של אזרחים שומרי חוק, בלי לשנות מהותית את רמת הפשיעה הפלילית והטרור.

מכאן נובעות מספר מסקנות והמלצות בהקשר מדיניות:

א. יש לעגן בחוק ובנהלי הדיווח חובת הבחנה בין שימוש בנשק חוקי לשימוש בנשק בלתי חוקי בכל אירוע ירי, כתנאי יסוד להערכת מדיניות הרישוי לנשק.

ב. מומלץ שמדיניות הרישוי של נשק פרטי תשתלב בתוך אסטרטגיה לאומית לטיפול ומניעה בתחום בריאות הנפש, הכוללת הרחבת שירותי אבחון, טיפול ותמיכה נפשית, ולא תישען על הגבלות כאמצעי התערבות מרכזי.

ג. נכון יהיה לשלב במדיניות הרישוי לנשק חיזוק משמעותי של אכיפת החוק נגד החזקת נשק בלתי חוקי, ולהטמיע חובת שמירה נאותה ומבוקרת (לרבות חובת כספת תקנית ובקרה תקופתית) לכל מחזיק נשק פרטי או ארגוני.

ד. על מקבלי ההחלטות להימנע ממסקנות בהקשר מדיניות מגבילה כלפי נשק חוקי על בסיס הנחות תיאורטיות בלבד – יש להתבסס על נתוני שימוש פלילי בפועל. כל רפורמה עתידית ברישוי נשק פרטי צריכה להיבחן מול העדר מתאם בין הרחבת הרישוי לבין עלייה בפשיעה בנשק חוקי בשנים האחרונות.

ה. מומלץ שלא לראות בתוכנית Buyback נרחבת לנשק חוקי כלי מדיניות מרכזי בצמצום הפשיעה הפלילית או פיגועי הטרור, כל עוד עיקר האלימות בנשק נשען על נשק בלתי חוקי, ולהעדיף השקעת משאבים בהפחתת היקף הנשק הבלתי חוקי ובשיפור מנגנוני האכיפה והמודיעין.

ו. כל שינוי במדיניות הנשק החוקי בישראל נדרש לבחינה של השפעתו על יכולת ההתגוננות של אזרחים מפני פיגועי טרור, ושימור רמת זמינות מספקת של נשק חוקי בידי אזרחים מיומנים ומבוקרים, במיוחד באזורים בעלי סיכון ביטחוני מוגבר.

5. ביבליוגרפיה

בוארון, ק. "משפט השוואתי – הזכות לשאת נשק" – עו"ד קארין בוארון, המרכז הבינתחומי הרצליה.

חוק כלי הירייה, תש"ט – 1949.

יכימוביץ, נ'. (2019) "תוכניות לאיסוף כלי ירייה מהציבור תמורת תשלום – מבט משווה", מרכז מחקר ומידע של הכנסת, מסמך לבקשת ח"כ ילין, ינואר 2019.

מגילת העצמאות של מדינת ישראל – מאי 1948.

מזלי, ר. (2017). לא נצור: נשק קל במרחב האזרחי, קואליציית 'האקדח על שולחן המטבח' 

"רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם", מבקר המדינה – דו"ח שנתי 64ג, התשע"ד – 2014, עמודים 353-400.

מזרחי, ש'. (2010) "רישיונות נשק לאזרחים פרטיים – מדיניות ונתונים מספריים", מרכז מחקר ומידע של הכנסת, דו"ח לוועדת הפנים ואיכות הסביבה.

נדיבי, ל'. דו"חות שנתיים לגבי אירועי ירי ורציחות נשים, משנת 2014 עד שנת 2017, העמותה לקידום תרבות הנשק בישראל.

רונן, י'. (2013). "מדיניות מתן נשק למאבטחים" מרכז מחקר ומידע של הכנסת, דו"ח לוועדת הפנים ואיכות הסביבה.

שנתון סטטיסטי של משטרת ישראל – שנים 2010 עד 2023, כולל.

שחר, ת'. (2025). "התאבדויות באמצעות נשק חם", מרכז המידע והמחקר של הכנסת, דו"ח לבקשת ח"כ יואב סגלוביץ, ינואר 2025.

Affairs Committee (2010). Memorandum submitted by the Gun Control Network, House of Commons

Leigh, A. & Neill, C. (2010) Do Gun Buybacks Save Lives?   The Institute for the Study of Labor in Bonn, Discussion Paper No. 4995 

Ramchand, R. & Saunders, J. (2021) The Effects of the 1996 National Firearms Agreement in Australia on Suicide, Homicide, and Mass Shootings -, Rand Corporation

UK-GOV (2016). Official Statistics, Historical crime data

Williamson, H. (2015).  Criminal gun use 'rose 40% after ban, University of Brighton, Papers from the British Criminology Conference

Wang-Sheng, L. & Suardi, S. (2008) The Australian Firearms Buyback and Its Effect on Gun Deaths, Melbourne Institute Working Paper Series Working Paper No. 17/08, University of Melbourne

נספח מספר 1 

מקרי רצח באוסטרליה עפ"י ה- National 

Homicide Monitoring Program

נספח מספר 2

מקרי רצח באוסטרליה בחתך סוג כלי נשק, אירועי התאבדות ורצח באוסטרליה