תקציר

המאמר בוחן את החוסן האזרחי בעת אסון לאומי דרך מקרה הבוחן של פינוי תושבי שדרות למלונות ים המלח בעקבות אירועי 7 באוקטובר 2023 ומלחמת "חרבות ברזל". המחקר מציב במרכזו את השאלה כיצד התארגנה הקהילה האזרחית־קהילתית של שדרות בהיעדר הנחיה ממסדית מלאה, ומה ניתן ללמוד מכך על מודלים עתידיים של ניהול חירום, חוסן קהילתי ומשילות רב־רמתית.

שדרות מתוארת כעיר פריפריאלית בעלת ניסיון רב־שנתי של "שגרה בחירום", שהצטבר בה הון חברתי, מוסדות חוסן ומנהיגות מקומית פעילה, אשר עיצבו את אופן ההתמודדות עם הפינוי והשהות הממושכת מחוץ לעיר. פינוי העיר, שבוצע בתנאי אי־ודאות ובתוך ואקום שלטוני חלקי, התגלה כמרחב שבו הופעל "חוסן פעיל": תושבים, הנהגה מקומית, ארגוני חברה אזרחית וחמ"לים אזרחיים יזמו פתרונות, הקימו מסגרות חינוכיות וקהילתיות, ושחזרו במלונות "שדרות קטנה" באמצעות מוסדות חינוך, טקסים דתיים־תרבותיים ומערכי סיוע הדדי.

שיטת המחקר איכותנית־תיאורית, ומתבססת על ניתוח מסמכים רשמיים ועירוניים, דוחות מקצועיים, ועדויות וראיונות עם אנשי מקצוע, מנהיגות ופעילים קהילתיים. הממצאים מדגישים כמה צירים מרכזיים: ייחודיות ההתנהגות של מפוני שדרות שהתאפיינה בארגון עצמי גבוה ובמסוגלות קהילתית; תפקידה של העירייה כשחקן משילות מרכזי וכ"שחקן גבול" המתכלל בין המדינה, החברה האזרחית והקהילה; האפקטיביות של סיוע החברה האזרחית כאשר הוא משולב בתוך היגוי עירוני ולא פועל במקומו; והניהול המושכל של נוכחות גורמים אידיאולוגיים ודתיים במרחב הפינוי תוך שמירה על אוטונומיה קהילתית.

הדיון התאורטי מציע לראות במודל שהתפתח בשדרות דוגמה למשילות היברידית ול"משילות מלמטה", שבה ביזור סמכויות לרשות המקומית אינו מחליש את המשילות אלא מחזק אותה, כל עוד הוא מלווה במנגנוני תיאום, גמישות תקציבית ושיתוף מובנה של החברה האזרחית. המאמר מסיים בהמלצות מדיניות: עיגון מעמד הרשות המקומית כגורם מתכלל בחירום, פיתוח מערכות מידע לאומיות־מקומיות לניהול פינוי, הסדרה חוזית של שיתוף פעולה עם החברה האזרחית, והשקעה ארוכת טווח במנהיגות קהילתית ומרכזי חוסן, לצד עדכון תפיסת הביטחון הלאומי כך שתכלול באופן שיטתי את ממד החוסן האזרחי־קהילתי.

1.מבוא

אירועי 7 באוקטובר 2023 והמלחמה שלאחריהם סימנו נקודת מפנה חריגה ביחסי הגומלין בין המדינה, החברה האזרחית והקהילות המקומיות בישראל, ובפרט במרחב עוטף עזה. מתקפת הפתע רחבת ההיקף, הפגיעה האנושה באוכלוסייה האזרחית וההיערכות החלקית של מערכות המדינה, חשפו פערים מהותיים במענה הממסדי למצבי חירום אזרחיים רחבי־היקף. בתוך מציאות זו, בלטה באופן מיוחד התמודדותה של העיר שדרות, עיר פריפריאלית שחיה מעל לשני עשורים בצל ירי רקטי ומעברים חוזרים בין "שגרה", "שגרה בחירום" ו"מצב מיוחד בעורף".

פינוי תושבי שדרות למרחב ים המלח היווה מהלך חסר תקדים בהיקפו, באופיו ובמשך הזמן שבו התמשכה השהייה מחוץ לעיר. הפינוי התרחש בתנאי אי־ודאות קיצוניים, בתוך ואקום שלטוני חלקי, וללא מודל מוסדי מגובש לפינוי עירוני רחב היקף. לצד הקשיים, התגבשה בקרב תושבי שדרות דינמיקה ייחודית של התארגנות אזרחית–קהילתית: מנהיגות מקומית פורמלית ובלתי־פורמלית, מנגנוני חוסן שפותחו לאורך שנות העימות, ורשתות סולידריות קיימות – כל אלה אפשרו לקהילה להגדיר את עצמה מחדש במרחב הפינוי.

מקרה הבוחן של שדרות מאפשר לבחון לעומק את האינטראקציה בין ארבעת השחקנים המרכזיים בניהול חירום: המדינה, הרשות המקומית, הקהילה וארגוני החברה האזרחית. הוא מעלה שאלות באשר לחלוקת הסמכויות והאחריות ביניהם, לאופן שבו חוסן קהילתי מצטבר מתורגם לפעולה קולקטיבית בעת אסון לאומי, ולתנאים המאפשרים לביזור סמכויות לא להחליש את המשילות אלא דווקא לחזק אותה. בהקשר זה, שדרות משמשת כמעבדה חברתית ייחודית להבנת חוסן אזרחי והתארגנות קהילתית בתקופת פינוי ממושכת.

על רקע זה, מטרת המחקר היא לבחון את התהליכים שהתפתחו ברמה הקהילתית־אזרחית במהלך פינוי תושבי שדרות לים המלח, לזהות את המאפיינים הייחודיים של התארגנות זו, ולהפיק מתוכה תובנות ולקחים שיכולים לתרום לעיצוב מדיניות חירום ולביסוס מודלים אינטגרטיביים של היערכות אזרחית לאסונות עתידיים.

שאלת המחקר המרכזית:

מה אפיין את ההתארגנות האזרחית העצמאית בעת פינוי תושבי העיר שדרות, ומה ניתן ללמוד מכך לקראת אירועים עתידיים דומים?

שאלות המשנה:

1.מה ייחד את התנהגות תושבי שדרות שפונו למרחב ים המלח ביחס למפונים מיישובי העוטף האחרים?

2.אילו דפוסים חברתיים, קהילתיים ותרבותיים התפתחו בקרב מפוני שדרות נוכח הוואקום שנוצר מצד השלטון המרכזי, וכיצד תרמו ללכידות?

3.מה הייתה האפקטיביות של הסיוע מצד ארגונים אזרחיים לתושבי שדרות, בהשוואה לקהילות מפונות אחרות מאזור העוטף?

4.באילו דרכים זיהו קבוצות אידיאולוגיות, דתיות או פוליטיות את אירוע הפינוי כמרחב להשפעה, וכיצד הדבר בא לידי ביטוי בשטח?

5.כיצד התנהלו הממשקים בין תושבי שדרות המפונים לבין גורמי הממשל בשלב השהייה במלונות ים המלח?

6.כיצד ניתן לתרגם את הידע שנצבר מתהליך הפינוי ללקחים שיחזקו את מוכנות הקהילה האזרחית למצבי חירום עתידיים?

ייחודיות המחקר

המחקר מתמקד במקרה נדיר של פינוי עיר שלמה ותקומה קהילתית בתוך כדי לחימה מתמשכת, ולא רק לאחריה, ובכך בוחן חירום כמצב מתמשך ולא כאירוע נקודתי. הוא עוסק בעיר פריפריאלית בעלת ניסיון רב־שנתי של "שגרת חירום", ולכן מאפשר להבין כיצד ניסיון מצטבר, מוסדות חוסן קיימים ומנהיגות מקומית מעצבים דפוסי פעולה בעת אסון לאומי. בנוסף, המחקר מציב באותו מישור ניתוחי ארבעה שחקנים: מדינה, רשות מקומית, ארגוני חברה אזרחית וקהילה, ובוחן את יחסי הגומלין והמתחים ביניהם בתוך מרחב פינוי אחד קונקרטי.

תרומת המחקר

המחקר תורם להבניית מודל מעשי של משילות רב־רמתית בזמן חירום, שבו ביזור סמכויות מבוקר מחזק את היכולת הממסדית במקום להחלישה. הוא מציע תובנות יישומיות למדיניות: העצמת הרשויות המקומיות, הסדרה מוסדית של שיתופי פעולה עם החברה האזרחית, והכרה בקהילה כשותפה פעילה בניהול משבר ולא רק כמושא להגנה. מעבר לכך, הממצאים מספקים בסיס לפיתוח כלים תכנוניים והדרכתיים לרשויות ולקהילות, החל מהשקעה בהון אנושי מקומי ועד עיצוב פרוטוקולים גמישים לפינוי ולשהייה ממושכת מחוץ לבית.

החידוש המחקרי

המחקר מחדש בכך שהוא מציג את פינוי שדרות לא רק כסיפור טראומתי, אלא כמקרה של "חוסן פעיל" שבו הקהילה והרשות המקומית ממלאות בפועל את הוואקום המוסדי. הוא מאתגר תפיסות היררכיות־מרכזיות של ניהול חירום, ומראה כיצד ידע מקומי, רשתות חברתיות קיימות וארגון אזרחי–קהילתי יכולים לייצר מענה יעיל יותר מהתכנון הריכוזי. נוסף לכך, הוא מציע מסגרת מושגית שמחברת בין חוסן קהילתי, משילות היברידית והתארגנות אזרחית בזמן פינוי, ופותח כיוון למחקרים נוספים בערים וקהילות אחרות בישראל ובעולם.

2.סקירת ספרות

​2.1. ייחודיותה של העיר שדרות בהקשר "חרבות ברזל"

העיר שדרות תופסת מקום ייחודי בתוך המרחב הישראלי בכלל ומרחב עוטף עזה בפרט. מאז ראשית שנות ה־2000 חיו תושביה תחת איום מתמשך של ירי רקטות, אזעקות ופגיעות ישירות במרחב האזרחי, דבר שעיצב דפוסים חברתיים ותרבותיים ייחודיים של הסתגלות לחירום מתמשך, סולידריות גבוהה ויכולת תפקוד תחת לחץ. עיריית שדרות נעה לאורך שנים בין שלושה מצבים, שגרה, "שגרה בחירום" ומצב חירום מוצהר – ופיתחה מודל פעולה שבו המערכות הפועלות בשגרה הן גם אלו המובילות את המענה בחירום.

​במלחמת "חרבות ברזל" קיבלה ייחודיות זו ביטוי מיוחד. בניגוד ליישובים כפריים בעוטף שנפגעו ישירות בפשיטות ובטבח, שדרות חוותה איום רקטי בעוצמה קיצונית, אך לא הוגדרה בתחילה כפינוי מלחמתי קלאסי. הפינוי אושר בדיעבד, במסגרת תכנית "משב רוח", שיועדה במקור לריענון קצר ולא לפינוי ממושך, דבר שיצר פער ציפיות משמעותי ותחושה של ארעיות מתמשכת. בתוך מציאות זו, נדרשה העירייה להפעיל את כל ניסיון העבר בניהול חירום, ולהתמודד עם ואקום שלטוני, חוסר תיאום בין גורמי הממשלה ותלות גוברת ביוזמות אזרחיות.

​ייחודיות נוספת טמונה בהחלטה המנהיגותית על שיבה יזומה לעיר במרץ 2024 בעוד המלחמה נמשכת, בניגוד למגמת הארכת הפינוי בהחלטות ממשלה. החלטה זו, שנשענה על תנאים ברורים של אחריות ביטחונית, תגבור צבאי ושיקום תשתיות, מבטאת תפיסה של חוסן פעיל – לא רק הישרדות במרחב הפינוי, אלא תקומה עירונית ותביעה להשבת הריבונות המקומית על המרחב העירוני.

​ייחודיות זו מחזקת את הרלוונטיות של מקרה שדרות לשאלות המחקר, וממצבת אותו כבסיס לפיתוח מודלים רחבים יותר של היערכות אזרחית וחוסן קהילתי במצבי אסון לאומי.

2.2. חוסן אזרחי וחוסן קהילתי במצבי חירום

הספרות על חוסן אזרחי וחוסן קהילתי מדגישה כי יכולת ההתמודדות של חברה אזרחית עם אסון לאומי אינה נבחנת רק ברמת המערכות הממלכתיות, אלא בעיקר ברמת הקהילה המקומית (המדור לזרועות הביטחון, 2025). חוסן קהילתי נתפס כמכלול של הון חברתי, סולידריות, אמון הדדי, תחושת שייכות ויכולת ארגון עצמית, המאפשרים לקהילה להסתגל למצבי קיצון, לשמר תפקוד בסיסי ואף לפתח דפוסי פעולה חדשים לנוכח משבר. חוסן כזה אינו נוצר ברגע האסון, אלא מבוסס על תהליכים ארוכי טווח של בניית מוסדות קהילתיים, שגרות של עזרה הדדית, הנהגה מקומית ומנגנוני תמיכה פורמליים ובלתי־פורמליים בשגרה.

​בקהילות החיות לאורך שנים תחת איום ביטחוני מתמשך כדוגמת יישובי עוטף עזה ושדרות, חוסן קהילתי מתבטא ביכולת לעבור שוב ושוב בין "שגרה", "שגרה בחירום" ו"מצב חירום" מוצהר, תוך שמירה על רציפות חיים. מחקרים בתחום מצביעים על כך שניסיון מצטבר בהתמודדות עם ירי, אזעקות ופגיעות ישירות במרחב האזרחי מעצב תודעת חירום קולקטיבית, שבמסגרתה מתפתחים דפוסי פעולה, שפה משותפת והבנה פנימית של "מה עושים כשזה קורה". בהקשר זה, מנגנונים כמו מרכזי חוסן קהילתיים, צוותי צח"י וצל"ח, מערך פס"ח ומל"ח, אשר הוקמו ופעלו בשדרות עוד לפני מלחמת "חרבות ברזל", משמשים כתשתית מוסדית לתרגום החוסן המופשט לפעולה ישירה בעת פינוי ואי־ודאות.

​הדגשת החוסן הקהילתי רלוונטית ישירות לשאלות המחקר: היא מאפשרת להבין מדוע התנהגות מפוני שדרות לים המלח התאפיינה ברמת ארגון עצמי גבוהה, בתחושת מסוגלות קהילתית ובנכונות ליזום פתרונות עצמיים, וכן כיצד דפוסים אלה תרמו ללכידות החברתית במרחב הפינוי.

​2.3. משילות וניהול חירום: מדינה, רשות מקומית, חברה אזרחית וקהילה

הספרות על משילות במצבי חירום מתארת מעבר מתפיסה היררכית־ריכוזית של "מדינה מנהלת" למודלים של משילות, שבהם פועלים במקביל ובאינטראקציה מדינה, רשויות מקומיות, חברה אזרחית וקהילות (מכון ראות, 2009). במסגרת זו, סמכויות ומשאבים מפוזרים בין גורמים שונים, והאתגר המרכזי נעוץ ביצירת מנגנוני תיאום, חלוקת אחריות ברורה ורשת שותפויות מבוססת אמון.

​בהקשר הישראלי, המסגרת המשפטית של מצב חירום, "מצב מיוחד בעורף" ו"אירוע אסון המוני" מעניקה למדינה ולגורמי הביטחון סמכויות רחבות, אך בפועל, מימושן בשטח תלוי במידה רבה ביכולת של רשויות מקומיות לתווך בין מדיניות ארצית לבין הצרכים המקומיים. הרשות המקומית נתפסת בספרות כיחידת ממשל קרובה לאוכלוסייה, המחזיקה בידע מצטבר, עדכני ומפורט על מאפייני התושבים, מוקדי הפגיעוּת, התשתיות העירוניות ורשתות הסיוע הבלתי־פורמליות.

​בהיעדר מערכת ממלכתית אינטגרטיבית לניהול נתוני אוכלוסייה בזמן חירום, כפי שבלט בפינוי שדרות, מתחדדת הטענה כי יש לרכז סמכויות, משאבים וגמישות ניהולית בידי הרשויות המקומיות, כך שיוכלו לתרגם את הידע המקומי למענה אפקטיבי בזמן אמת. חלק מהחוקרים מצביעים על כך שביזור סמכויות מבוקר, המתבסס על חלוקת אחריות ברורה, מנגנוני תיאום אפקטיביים ושיתוף החברה האזרחית והקהילה, אינו מחליש את המשילות אלא מחזק אותה.

​המסגרת התאורטית של משילות רב־שכבתי וממשל היברידי מספקת בסיס להבנת הממצאים בשאלות המחקר הנוגעות לתפקיד עיריית שדרות כפלטפורמת תיאום מרכזית, לאופן התנהלות הממשקים בין המפונים לגורמי הממשל, ולתפקוד החברה האזרחית כממלאת חללים במערך הממסדי.

​2.4. חברה אזרחית, התארגנות אזרחית וחמ"לים בעת אסון

הספרות על חברה אזרחית במצבי אסון מדגישה כי בעת קריסת חלק מהמנגנונים הממלכתיים, או כאשר אלו מתקשים לספק מענה מהיר ומותאם, ארגוני חברה אזרחית, יוזמות קהילתיות וחמ"לים אזרחיים נוטלים על עצמם תפקיד מרכזי (הורביץ, 2024). ארגונים אלו מאופיינים בגמישות גבוהה, ביכולת העתקה מהירה של משאבים, ברגישות לצרכים בשטח ובהיענות מהירה לפערים. בנוסף, הם מספקים שירותים מגוונים: אספקת מוצרי יסוד, ציוד, ליווי רגשי, מסגרות חינוכיות לא־פורמליות, פעילות פנאי ותרבות, ותמיכה במנגנוני חוסן.

​עם זאת, מחקרים מצביעים גם על האתגרים הטמונים בהיעדר תיאום מוסדי: כפילויות, בזבוז משאבים, חוסר שוויון בין קהילות שונות ואף מתיחות עם רשויות מקומיות ועם גורמים ממשלתיים (אלמוג-בר ואחרים, 2023). בהקשר זה מתפתחת בשנים האחרונות תפיסה של "ממשל היברידי", הרואה בחברה האזרחית שותפה מובנית במערך החירום הלאומי, ולא רק גורם משלים אד־הוק. תפיסה זו מבקשת לעגן מסגרות לשיתוף פעולה חוזי או חקיקתי בין המדינה, הרשויות המקומיות וארגוני החברה האזרחית, כך שהסיוע האזרחי יפעל בתוך מערך מתואם ולא במקומו.

​החמ"ל האזרחי שפעל סביב פינוי שדרות הקמת מרלו"ג, אספקת ציוד בסיסי בהיקף של מיליוני שקלים, סיוע בהקמת מסגרות חינוכיות והשתלבות במערך העירוני – מדגים מודל של שיתוף פעולה מוצלח יחסית בין חברה אזרחית לרשות מקומית, ומאפשר לבחון בשאלות המחקר את מידת האפקטיביות של סיוע זה בהשוואה לקהילות אחרות בעוטף.

​2.5. פינוי אוכלוסייה, מרחבי ביניים ורציפות קהילתית

הספרות על פינוי אוכלוסייה במצבי מלחמה ואסונות טבע מציגה את הפינוי לא רק כאירוע לוגיסטי אלא כאירוע חברתי, פסיכולוגי וקהילתי מורכב (בן-חמו, 2024). פינוי רחב היקף לשהייה ממושכת במרחבים זמניים, מחנות מעבר, מרכזי קליטה או בתי מלון, מייצר מצב של תלות, חוסר ודאות וארעיות מתמשכת. תושבים נדרשים לעזוב את ביתם, את המרחב המוכר ואת מוסדות הקהילה, ולעצב מחדש את שגרת חייהם בתוך מרחב זר ומוגבל.

​במצבים אלו, מחקרים מתארים שתי מגמות אפשריות: האחת, התפרקות של דפוסים קהילתיים, הגברת תחושות בדידות ופגיעה קשה בלכידות, השנייה, "שכפול קהילה" במרחב החדש, הכולל הקמת מסגרות חינוכיות מאולתרות, שחזור טקסים דתיים ותרבותיים, בניית מנהיגות מקומית חדשה ושימור נורמות של עזרה הדדית. דפוסים אלה נקשרים ישירות למושג "רציפות קהילתית", כלומר היכולת לשמר חלקים מהמבנה החברתי והתרבותי של הקהילה המקורית גם במרחב פינוי זמני.

​במקרה של שדרות, הפינוי לים המלח יצר מרחב שבו התרחשה הן שחיקה של שגרות קיימות והן יצירה של "שדרות קטנה" – שימור טקסי שבת וחג, הקמת בתי ספר וגני ילדים במלונות, פעילות חוסן קהילתית והמשך פעולת מרכז החוסן במודל של Reaching Out אל לובי בתי המלון. במסגרת זו, שאלות המחקר על הדפוסים החברתיים–תרבותיים שנוצרו בקרב המפונים ועל תרומתם ללכידות החברתית נשענות על הספרות העוסקת ברציפות קהילתית במרחבי ביניים.

​2.6. גורמים אידיאולוגיים, דתיים ופוליטיים במרחבי חירום

מצבי חירום, במיוחד כאשר נוצר ואקום שלטוני או חולשה מוסדית, מהווים במקרים רבים חלון הזדמנויות לקבוצות אידיאולוגיות, דתיות ופוליטיות הפועלות במרחב האזרחי. הספרות מתארת כיצד קבוצות אלו מציעות סיוע חומרי, חינוכי וקהילתי, אך במקביל מבקשות לעצב נרטיב של המשבר והתמודדות עמו בהתאם להשקפת עולמן (לוי, 2021). פעילות זו יכולה להיתפס כחיובית כאשר היא משתלבת במארג הקהילתי ומחזקת אותו, אך גם מעוררת חשש מפני חדירה של אג'נדות חיצוניות, יצירת תלות וערעור על מנהיגות מקומית קיימת.

​בהקשר של פינוי שדרות, פעלו במרחב הפינוי בים המלח גורמים שונים, חמ"לים אזרחיים, ארגונים דתיים כדוגמת חב"ד, וגופים פוליטיים, שראו באירוע הפינוי מרחב להשפעה. עם זאת, הנהגת העיר שדרות פעלה לשלב את חלקם בתוך המסגרת העירונית, תוך שמירה על גבולות קהילתיים. שאלת המחקר העוסקת בדרכי הפעולה של קבוצות אלה ובאופן שבו הדבר בא לידי ביטוי בשטח נשענת על ספרות זו, הבוחנת חיכוך בין סיוע אידיאולוגי לבין אוטונומיה קהילתית.

3.שיטת המחקר:

שיטת המחקר במחקר זה היא איכותנית־תיאורי, המבוססת על מקרה בוחן יחיד (שדרות) בתקופת פינוי וחזרה לעיר במהלך מלחמת "חרבות ברזל". המחקר מתמקד בתהליכי התארגנות קהילתית–אזרחית, בחוסן קהילתי ובמשילות מקומית במצבי קיצון, ולכן נבחרה גישה מחקרית המכוונת להבנת תהליכים, תפיסות ודפוסי פעולה לעומק ולא למדידה כמותית רחבה. נקודת המבט היא הוליסטית, הרואה בעיר שדרות מערכת רב־שחקנית שבה פועלים במקביל מדינה, רשות מקומית, חברה אזרחית וקהילה, ומתחקה אחר יחסי הגומלין ביניהם לאורך שלבי הפינוי, השהייה והחזרה.

איסוף הנתונים התבסס על שילוב של כמה מקורות: ניתוח מסמכים רשמיים (החלטות ממשלה, נהלי חירום, מסמכי מדיניות עירוניים), מסמכים פנימיים של עיריית שדרות ומרכזי החוסן, וכן דיווחים ודו"חות מקצועיים של גורמים אזרחיים וממשלתיים שפעלו במרחב הפינוי. לצד זאת, נעשה שימוש בעדויות, ראיונות ותיעוד שוטף של אנשי מקצוע, מנהיגות מקומית ופעילים קהילתיים, אשר אפשרו להבין את החוויה הסובייקטיבית של המשתתפים ואת אופן פירושם את האירועים. שילוב מקורות זה אפשר לבחון הן את הממד הפורמלי–מוסדי והן את הממד החברתי–קהילתי של ההתמודדות.

החומרים שהצטברו חולקו לפי קטגוריות הקשורות לשאלות המחקר: דפוסי חוסן קהילתי, תפקוד הרשות המקומית, תפקיד החברה האזרחית, פעילות גורמים אידיאולוגיים, דפוסי פינוי ולקחי מדיניות. מתוך הקטגוריות התפתחו תמות מרכזיות, שעל בסיסן גובש פרק הממצאים והדיון התאורטי. מהלך הניתוח התבסס על השוואה מתמדת בין המקורות השונים, זיהוי עקביות ופערים, ובחינתם לאור הספרות הקיימת על חוסן אזרחי, משילות רב־רמתית והתארגנות קהילתית במצבי חירום.

4. ממצאים:

4.1 ייחודיות הפינוי של תושבי שדרות

הממצאים מצביעים על כך שהתנהגותם של מפוני שדרות למרחב ים המלח התאפיינה ברמת ארגון עצמי גבוהה, תחושת מסוגלות קהילתית ונטייה ללקיחת אחריות, בהבדל ניכר מחלק מהקהילות הכפריות בעוטף עזה שפונו לאותו מרחב. עבור רבים מתושבי שדרות, הפינוי לא נתפס כאירוע שובר שגרה לחלוטין, אלא כהחמרה של מציאות מוכרת של חיים ממושכים תחת איום רקטי, אזעקות חוזרות ו"מצב מיוחד בעורף". הניסיון המצטבר של כשני עשורים בחירום יצר תודעת חירום קולקטיבית והפך את המעבר משגרה לחירום למהלך שניתן להכיל אותו, גם אם הוא קשה.

הדבר בא לידי ביטוי במספר ממדים: 

א.הקמה מהירה של קבוצות תקשורת פנימיות (בעיקר קבוצות ווטסאפ ורשתות חברתיות), ששימשו להעברת מידע, ארגון סיוע הדדי והפגת חרדה. 

ב.מנהיגות בלתי־פורמלית, אנשי חינוך, פעילים קהילתיים, רכזי שכונות, שנטלו על עצמם תפקידי תיווך, ארגון והרגעה במלונות. 

ג.המפונים הפגינו נכונות גבוהה לשיתוף פעולה עם גורמי סיוע אזרחיים, לצד שמירה על עצמאות קהילתית והגדרה עצמית של צרכים.

בנוסף, המערכת העירונית של שדרות הגיעה לפינוי כשהיא מצוידת במנגנוני חוסן ותשתיות חירום שפותחו לאורך השנים: מרכז חוסן קהילתי פעיל, צוותי צח"י וצל"ח, נהלי פס"ח ומל"ח עירוניים ותרבות ארגונית של "עיר חירום". מנגנונים אלו אפשרו לעירייה ולתושבים לעבור במהירות יחסית למתכונת פעולה מותאמת פינוי, ולספק מסגרת ארגונית להתנהגות הקהילתית גם מחוץ למרחב העיר. כך נוצר שילוב של ניסיון אישי–קהילתי ושל תשתית מוסדית קיימת, שייחד את מפוני שדרות לעומת חלק מהיישובים האחרים בעוטף.

4.2 דפוסים חברתיים, קהילתיים ותרבותיים בוואקום השלטוני ולתרומתם ללכידות

השהייה הממושכת של מפוני שדרות במלונות ים המלח התרחשה על רקע פערים משמעותיים במענה הממסדי: היעדר מסגרות חינוך סדורות בתחילה, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה שונים, מחסור במענים רגשיים מותאמים וקושי בשמירה על שגרה משפחתית. על רקע זה התפתחו דפוסים חברתיים–קהילתיים ייחודיים, שבאמצעותם ניסתה הקהילה "להמציא את עצמה מחדש" במרחב הפינוי.

אחד הדפוסים המרכזיים היה יצירת "שדרות קטנה" בתוך בתי המלון: מפוני העיר שאפו לשהות יחד ככל האפשר, לשמר את קשרי השכנות והקהילה, ולהקים מחדש מסגרות חינוכיות, דתיות וחברתיות בתוך אולמות וחדרי המלון. בהובלת העירייה, המרכז הקהילתי ומרכז החוסן, הוקמו בתי ספר וגני ילדים, כולל מסגרות לחינוך המיוחד. בנוסף, נפתחו מרכזי יום לקשישים, והופעל מערך רחב של חוגים, פעילויות פנאי והפגת מתחים. דפוס נוסף היה שימוש אינטנסיבי בפרקטיקות תרבותיות–דתיות כמוקדי לכידות: קבלות שבת משותפות, הפרשות חלה המוניות, תפילות, חגיגות בר ובת מצווה, חתונות ואירועים קהילתיים אחרים. טקסים אלו הפכו לאבני שואבת של זהות ושייכות, והעניקו תחושת "בית" גם במרחב זר. שילובם במסגרת מערך החוסן ולא ככפייה חיצונית סייע בכך שהביטוי הדתי־קהילתי יתפס כחלק אינטגרלי מהקהילה, ולא ככלי להשפעה חיצונית.

לבסוף, נצפה דפוס של חוסן פעיל: תושבים ופעילים לא הסתפקו בקבלת שירותים, אלא ארגנו בעצמם מערכי סיוע הדדי, זיהו משפחות במצוקה, דאגו לקבוצות מוחלשות והעלו צרכים בפני העירייה והחמ"ל האזרחי. דפוסים אלה צמצמו תחושות בדידות וחוסר אונים, והפכו את חוויית הפינוי  לסיפור של לכידות וזיקה הדדית, ולא רק של פליטות וניתוק, על אף הטראומה והריחוק.

4.3 האפקטיביות של הסיוע מצד ארגונים אזרחיים

פינויה של שדרות יצר אתגר לוגיסטי וחברתי מורכב: פיזור אלפי תושבים בעשרות בתי מלון, הצורך לדאוג לתנאי מחיה בסיסיים, שמירה על רציפות חינוכית ורגשית, ומתן מענה לאוכלוסיות מגוונות: ילדים, קשישים, בעלי מוגבלויות, מקבלי שירותי רווחה. במציאות זו, ארגוני חברה אזרחית וחמ"ל אזרחי ייעודי מילאו תפקיד מרכזי.

החמ"ל האזרחי הקים מרלו"ג שסיפק מוצרי יסוד: טואלטיקה, הלבשה תחתונה, ביגוד, משחקים וציוד בסיסי בהיקפים גדולים מאוד. הוא היה שותף מלא להקמת המסגרות החינוכיות במלונות, להנגשת אמצעי למידה  ולפיתוח קורסים מקצועיים למבוגרים, שנועדו להשיב תחושת יצרנות ומשמעות. האפקטיביות של פעילות זו נבעה מהחיבור הישיר בין החמ"ל לעירייה: ההחלטות התקבלו בשיתוף, המענים הותאמו לצרכים שזוהו במיפוי העירוני, והחמ"ל פעל כזרוע ביצוע גמישה למערכת המוניציפלית.

בהשוואה לקהילות אחרות בעוטף, שבהן הסיוע האזרחי היה לעיתים גנרי או מנותק מהקשר, בשדרות נוצר מודל שבו החברה האזרחית לא פעלה במקום הרשות המקומית, אלא לצידה ומתוכה. מודל זה אפשר מענה מדויק יותר לצרכים, צמצם כפילויות, והגביר את תחושת האמון של התושבים, הן כלפי העירייה והן כלפי הגופים האזרחיים. במובן זה, האפקטיביות של הסיוע נמדדה לא רק בכמות המשאבים שהוזרמו, אלא ביכולת להשתלב במערך החוסן העירוני ולחזק אותו.

4.4 דרכי הפעולה של קבוצות החברה האזרחית

הפינוי לים המלח והוואקום השלטוני ששרר בתחילתו יצרו מרחב השפעה גם עבור קבוצות אידיאולוגיות, דתיות ופוליטיות, שראו באירוע הפינוי הזדמנות לפעולה במרחב אזרחי פגיע. אלה פעלו באמצעות יוזמות סיוע, הפעלת מוסדות חינוך ופעילות קהילתית ודתית, וניסיון לעצב את נרטיב המשבר וההתמודדות עמו. פעולות אלו הובילו לכך שבקרב מפוני שדרות ניכרה עמדה אמביוולנטית: מצד אחד, מוכנות לקבל כל סיוע נדרש, חומרי, רגשי או חינוכי, נוכח מצוקת השטח, ומצד שני, רגישות גבוהה להשפעות רעיוניות על-חשבון רקע הזהות הקהילתית. הנהגת העיר פעלה לשלב גופים דתיים, ובראשם חב"ד, כחלק ממערך החינוך והקהילה, לדוגמה, בהקמת בית ספר ממלכתי־דתי, אך תוך שמירה על המסגרת העירונית כגורם המתכלל והקובע.

במקרים בהם נתפסה פעילות ככזו שעלולה להחליש את המנהיגות המקומית או להחדיר נרטיבים זרים, הופעלה בקרה קהילתית־מוניציפלית, והוגדרו גבולות ברורים. כך הפך מרחב הפינוי לזירה של "משא ומתן" עדין בין פתיחות לסיוע לבין הגנה על אוטונומיה קהילתית. הממצא המרכזי כאן הוא שהעוצמה של המנהיגות העירונית והקהילתית בשדרות אפשרה קבלה של סיוע אידיאולוגי–דתי במינון ובאופן שלא פירקו את הזהות המקומית, אלא שירתו אותה.

4.5 הממשקים בין המפונים לגורמי הממשל

בתחילת הפינוי התאפיינו הממשקים בין מפוני שדרות לגורמי הממשל בחוסר תיאום, בירוקרטיה מסורבלת והיעדר "בעל בית" מרכזי. אף שהמסגרת המשפטית הגדירה סמכויות ברורות בפועל לא הייתה מערכת רישום ותיאום ממלכתית אחת, שתאגם את המידע על המפונים, מיקומם וצרכיהם. המפונים חוו תחושת נטישה וחוסר נראות כלפי מוסדות המדינה. על רקע זה, עיריית שדרות נטלה על עצמה תפקיד מתכלל: היא מיפתה את כלל המפונים, איתרה היכן הם שוהים, תיעדה מאפייני משפחה, מצב בריאותי ורגשי וצרכים מיוחדים, והפכה לציר המרכזי דרכו התנהלו הפניות למשרדי הממשלה, לפיקוד העורף ולמועצה המארחת. בפועל, הממשק השתנה מאנכי (מדינה–אזרח) לאופקי יותר (רשות–רשות, רשות–קהילה), כאשר המדינה פעלה ברקע והרשות המקומית הייתה עבור התושבים "הפנים של המדינה".

בהמשך, עם כניסתם של גופים נוספים כמו משרדי ממשלה שונים, צה"ל, רח"ל, קופות חולים, ביטוח לאומי, מנהלת תקומה וארגוני חברה אזרחית, התגבר שיתוף הפעולה הרב־מערכתי, אך העירייה נשארה גורם תיאום מרכזי. הדבר הדגיש את הפער בין התכנון הפורמלי לבין היישום, והציג בפועל מודל שבו העצמת הרשות המקומית בזמן אמת היא תנאי לניהול משבר אפקטיבי. מבחינת התושבים, האמון המוגבר בעירייה, יותר מאשר בשלטון המרכזי, היה מרכיב קריטי בתחושת הביטחון והיציבות.

4.6 תרגום הידע שנצבר ללקחים לחיזוק מוכנות הקהילה

מניתוח הממצאים עולה כי תהליך הפינוי והשהייה הממושכת של תושבי שדרות בים המלח יצר "מאגר ידע חי" על תנאי החוסן והפגיעוּת של קהילה עירונית פריפריאלית בעת אסון לאומי. הידע שנצבר אינו טכני בלבד, אלא משלב תובנות על מנהיגות, הון חברתי, שותפויות בין־מגזריות ומבנה משילות.

ברמת הקהילה והרשות המקומית, הלקחים המרכזיים כוללים את הצורך בהמשך השקעה במנהיגות קהילתית מקומית, בהכשרת צוותי חינוך, רווחה וחוסן לשעת חירום, ובהעמקת יכולת הארגון העצמי של התושבים. ברמה המערכתית, עולה הצורך להעניק לרשויות המקומיות גמישות תקציבית ומבנית בזמן אמת, לעגן מראש מנגנוני שיתוף פעולה עם ארגוני חברה אזרחית, ולפתח מערכות מידע לניהול פינוי ואירועי חירום רחבי היקף.

באופן רחב יותר, המקרה של שדרות מדגים כי קהילה בעלת ניסיון חירום מצטבר, הנהגה מקומית חזקה ורשת שותפויות מבוססת אמון מסוגלת לצמצם פגיעוּת, לשמר לכידות ולפעול כשותפה מלאה בניהול המשבר. תרגום הידע הזה למדיניות יכול לבוא לידי ביטוי בעדכון תפיסת הביטחון הלאומי כך שתשלב באופן שיטתי את ממד החוסן האזרחי והקהילתי, ובהגדרת מודלים אינטגרטיביים של היערכות אזרחית לפינויים עתידיים, אסונות טבע ואיומי סייבר מורכבים.

4.7 מנהיגות ראש העיר והשפעתה על הפינוי והתקומה

אחד הממצאים הבולטים העולים מהמקרה של שדרות הוא המשקל המשמעותי של מנהיגות ראש העיר בתהליכי הפינוי, השהייה במרחב הפינוי והחזרה לעיר. הממצאים מצביעים על כך שהנהגת ראש העיר לא פעלה כגורם מבצע בלבד של החלטות ממשלה, אלא כגורם מתווה מדיניות מקומית ומייצר ודאות עבור התושבים בתוך מציאות לא־יציבה.

בשלב הפינוי, הנהגת העיר בחרה לראות בפינוי לא רק מהלך לוגיסטי, אלא אירוע קהילתי–עירוני שדורש תיאום מלא בין מערכות החינוך, הרווחה, הבריאות ומנגנוני החוסן. ראש העיר והצוות הבכיר הגדירו מראש את האחריות העירונית למיפוי התושבים, להקמת מסגרות חינוכיות חלופיות ולשמירה על קשר יומיומי עם המפונים, ולא המתינו להנחיה מרכזית שתיצור את המעטפת. בכך הם קבעו הלכה למעשה שהרשות המקומית לא מתפנה אלא עוברת למתכונת חירום במרחב אחר.

​החלטות מנהיגותיות משמעותיות נוספו בשלב הדיון על החזרה לעיר. החלטת הממשלה בינואר 2024 לאפשר חזרה לשדרות הציבה בפני ראש העיר דילמה מורכבת: מצד אחד, מסגרת מדינתית המאפשרת המשך פינוי וריענון, ומצד שני, רצון להחזיר את חיי הקהילה למרחב הביתי ולהימנע מהפיכת העיר לעיר רפאים. ראש העיר בחר לא לאמץ באופן אוטומטי את ההחלטה, אלא התנה את החזרה בשורה של תנאים ברורים: נטילת אחריות מלאה של הממשלה על ביטחון התושבים, תגבור ניכר של כוחות צה"ל במרחב, התחייבות להקטנת איום הירי הרקטי, הקצאת גדוד ייעודי להגנת העיר, והבטחת פתיחה מסודרת של מערכת החינוך תחת הנחיות ברורות של פיקוד העורף.

​תנאים אלה שיקפו מנהיגות שאינה מסתפקת בהפניית אחריות כלפי מעלה, אלא מייצרת סטנדרט מינימלי לחזרה בטוחה ומכובדת של התושבים. עצם פרסום התנאים תרם ליצירת אמון ציבורי, משום שהוא ביטא באופן שקוף את מאזן השיקולים בין ביטחון פיזי לבין חזרת החיים העירוניים. כאשר התנאים מולאו באופן חלקי ומספק, קידמה הנהגת העיר את מהלך החזרה במרץ 2024, אף שהמסגרת המדינתית אפשרה להמשיך בפינוי.

​בנוסף, הממצאים מצביעים על כך שראש העיר והנהגה הבכירה השקיעו מאמץ מכוון בבניית תשתיות שיקום וחוסן לקראת השיבה: שיתוף פעולה עם מנהלת "תקומה" ועמותות כגון נט"ל והחברה למתנ"סים בפיתוח תכנית "בשביל הקהילה", חיזוק מרכז החוסן כגורם מוביל בתהליך, הכנת מוסדות החינוך לקליטת תלמידים בחזרה והובלת מהלך של ניקוי ושיקום מבני ציבור בשיתוף החמ"ל האזרחי. כך הודגש כי החזרה אינה רק פתיחת שערי העיר, אלא תהליך רב־שכבתי של שיקום פיזי, רגשי וקהילתי.

​ניתן לראות במכלול ההחלטות הללו, החל מהובלת הפינוי, דרך ניהול החיים במרחב הפינוי ועד החזרה המוקדמת לעיר, ביטוי למנהיגות עירונית יוזמת, המשלבת אחריות, שקיפות ואומץ. מנהיגות זו תרמה לחיזוק תחושת המסוגלות של התושבים, לעיגון אמון ברשות המקומית ולבניית נרטיב של תקומה ולא רק של פגיעה.

לקחים מרכזיים:

5.דיון

5.1. הרשות המקומית כשחקן מרכזי במשילות חירום

הממצאים מפינוי תושבי שדרות לים המלח מציבים את הרשות המקומית כשחקן מרכזי, כמעט מתווך בלעדי, בין התושבים לבין מערכות המדינה בזמן חירום. בעוד שהמסגרת המשפטית של מצב חירום, "מצב מיוחד בעורף" ו"אירוע אסון המוני" מעניקה למדינה סמכויות רחבות, המציאות האמפירית שהשתקפה מהפינוי מלמדת כי היכולת לממש סמכויות אלו באופן מותאם, מהיר ואפקטיבי תלויה במידה רבה ביכולת הפעולה של העירייה.

העירייה לא המתינה למערכות רישום, תיאום ומעקב ממלכתיות, שלא היו זמינות או לא פעלו באינטגרציה מלאה, אלא נטלה על עצמה את משימת המיפוי המלא של התושבים, ריכוז המידע על מיקומם, צרכיהם הבריאותיים, הרגשיים והחברתיים, ותכנון המענים החינוכיים והרווחתיים. בכך היא הפכה את הידע המקומי שנצבר לאורך שנים של "שגרה בחירום" למשאב ניהולי מעשי. במונחים תאורטיים, מדובר במימוש של הרשות המקומית כ"שחקן גבול" במשילות רב־רמתית: כלפי מעלה (מול הממשלה) וכלפי מטה (מול התושבים). המצב שנוצר בפועל מאתגר מודל היררכי של ניהול משברים, שבו המדינה היא המגדירה, המחליטה והמבצעת. במקום זאת, מתגלה מודל של משילות היברידית: המדינה מספקת מסגרת נורמטיבית ומשאבים, אך ההפעלה הממשית מניהול המידע ועד ארגון השירותים מתרחשת ברמת הרשות המקומית. 

מכאן נובעת טענה נורמטיבית: במקום לראות בביזור סמכויות גורם המחליש את המשילות, יש לראות בו תנאי לחיזוק יכולת המדינה לפעול בזמן חירום, כל עוד הביזור מלווה בהגדרה ברורה של תפקידים, מנגנוני תיאום וגמישות תקציבית לרשויות.

5.2. מנהיגות מקומית, חוסן קהילתי ו"משילות מלמטה"

תרומתה של הרשות המקומית אינה נמדדת רק במבנים הארגוניים שלה, אלא גם בממד המנהיגותי. תפקידו של ראש העיר במקרה שדרות מדגים כיצד החלטות מנהיגותיות לגבי אופן הפינוי, ניהול החיים במרחב הפינוי והחזרה המוקדמת לעיר, מעצבות בפועל את אופי המשילות בזמן חירום.

ההתניה של החזרה לעיר בשורה של תנאים ביטחוניים, אזרחיים וקהילתיים ברורים, כמו גם עמידה פומבית על תנאים אלה, יצרו סטנדרט חדש של אחריות מקומית. ההנהגה העירונית לא הסתפקה ביישור קו עם החלטות הממשלה, אלא ביקשה לעצב את אופן יישומן בהתאם להבנתה את המציאות ואת רמת הסיכון. בכך בולט ממד של "משילות מלמטה": הרשות המקומית מנסחת בפועל קריטריונים להפעלת סמכויות המדינה, ולא רק להפך.

מצד התושבים, מנהיגות זו תרמה לחיזוק האמון ברשות המקומית ככתובת עיקרית, לא רק טכנית, אלא ערכית. האמון הזה חיזק את תחושת המסוגלות הקהילתית: הידיעה ש"העירייה איתנו" ו"ראש העיר לא מחזיר אותנו בכל מחיר" הקלה על המעבר ממרחב הפינוי בחזרה לעיר. כך נוצר משוב הדדי בין חוסן קהילתי לבין מנהיגות מקומית: קהילה בעלת הון חברתי ומוסדות חוסן קיימים מאפשרת למנהיגות לפעול באומץ, ומנהיגות אמיצה מחזקת עוד את החוסן.

5.3. חברה אזרחית כשותפה ולא כתחליף

העוצמה של החברה האזרחית בפינוי שדרות באה לידי ביטוי הן בממדי המשאבים שגויסו והן בגמישות הגבוהה של הפעולה בשטח. החמ"ל האזרחי והארגונים השונים הצליחו למלא במהירות פערים שהותירה אחריה המדינה: אספקת ציוד בסיסי, הקמת מסגרות חינוכיות, תמיכה רגשית ופעילות פנאי. עם זאת, האופן שבו נעשה הדבר בתיאום הדוק עם העירייה, תוך יצירת מנגנון של "זרוע ביצועית" אזרחית הפועלת מתוך תפיסה עירונית מייצר מודל שונה מן המוכר.

במקום חברה אזרחית המחליפה את המדינה או הנכנסת מולה לעימות, מתגבש מודל שבו החברה האזרחית משמשת שותפה מובהקת של הרשות המקומית, הפועלת כחלק ממערך החירום הכולל. מודל זה מצמצם חלק מהאתגרים שעליהם מצביעה הספרות, כפילויות, תחרות על משאבים, חדירה של אג'נדות זרות, וממחיש את הפוטנציאל של ממשל היברידי שבו המדינה והרשות המקומית יוצרות "מסגרת" והחברה האזרחית ממלאת אותה בתוכן גמיש.

מכאן עולה לקח מדיניותי חשוב: יש צורך להסדיר מראש, כבר בשגרה, מנגנוני שיתוף פעולה חוזיים או רגולטוריים בין רשויות מקומיות לבין ארגוני חברה אזרחית. במקום להותיר את שיתוף הפעולה לרגע המשבר, ניתן לבנות תשתית של אמון, ערוצי תקשורת ותיאום תפקידים, שתפעל באופן אוטומטי בעת חירום.

5.4. הפינוי כמרחב לבחינת זהות קהילתית ופוטנציאל השפעה

הפינוי לים המלח שימש לא רק כמרחב פיזי להגנה, אלא גם כמרחב ליישום הזהות הקהילתית של שדרות ולבנייתה מחדש בתנאי ריחוק וארעיות. יצירת "שדרות קטנה" בבתי המלון, שימור טקסים ופרקטיקות תרבותיות, והקמת מוסדות חינוך וקהילה זמניים – כולם מבטאים ניסיון להגן על רציפות הקהילה גם כאשר היא נעקרת ממרחבה.

במקביל, אותו מרחב שימש גם כזירת השפעה עבור קבוצות אידיאולוגיות, דתיות ופוליטיות, שניסו לעצב את נרטיב החירום והחוסן בהתאם לתפיסת עולמן. האופן שבו הנהגת שדרות וגורמי הקהילה ניהלו "משא ומתן" עם קבוצות אלה, שילוב חב"ד, לדוגמה, כחלק ממערך החינוך הממלכתי־דתי, לצד שמירה על מסגרת עירונית־קהילתית מובילה – מדגים מודל של פתיחות מבוקרת: נכונות להיעזר בגורמים חיצוניים בלי לוותר על האוטונומיה הנרטיבית והארגונית של הקהילה.

מנקודת מבט תאורטית, זהו ביטוי נוסף למשילות היברידית: גם בממד התודעתי והערכי יש צורך באיזון בין תרומתם של גורמים חיצוניים לבין חיזוק ההיגוי המקומי. לקח המדיניות כאן הוא שיש להכיר במפורש בממד הזהותי–ערכי כמרכיב של חוסן, ולא לראות בו תוצר לוואי בלבד. על המדינה והרשויות המקומיות לפתח רגישות למרחב זה ולהגדיר גבולות משתפי פעולה באופן שלא מחליש את הזהות הקהילתית.

5.5. השלכות למדיניות: מביזור סמכויות לפרוטוקול פעולה חדש

הדיון בממצאים מצביע על כך שהמודל שהתפתח בפינוי שדרות אינו כשל של המדינה לבדה, אלא סימפטום של פער בין תכנון פורמלי למבנה המשילות האמיתי בשטח. מצד אחד, המדינה שומרת לעצמה סמכויות נרחבות מבלי להעמיד מערכות תיאום ורישום מותאמות. מצד שני, רשויות מקומיות, חברה אזרחית וקהילות נדרשות למלא את החלל, גם ללא הסדרה מוסדית מלאה.

על בסיס זה ניתן להציע מספר כיווני מדיניות (הרחבה בנספח 1):

א.עיגון תפקיד הרשות המקומית כמוקד ניהול חירום: קביעת בחוק ובנהלים כי בעת פינוי או מצב מיוחד בעורף, הרשות המקומית היא הגורם המתכלל ברמה הטריטוריאלית, והמדינה מחויבת לספק לה משאבים, גישה למערכות מידע וגמישות תקציבית.

ב.פיתוח מערכות מידע אינטגרטיביות לחירום: יצירת מערכת רישום ותיעוד לאומית–מקומית, המאפשרת בזמן אמת לדעת מי המפונים, היכן הם שוהים ומהם צרכיהם, תוך הסתמכות על הידע המקומי של הרשויות.

ג.הסדרת שיתוף הפעולה עם החברה האזרחית: בניית מתווה לאומי–מקומי, שלפיו יוגדרו מראש תפקידים, תחומי אחריות, ערוצי תקשורת ושגרות עבודה משותפות עם ארגוני חברה אזרחית וחמ"לים אזרחיים.

ד.השקעה בחוסן ובמנהיגות קהילתית בשגרה: הכשרות לצח"י וצל"ח, חיזוק מרכזי חוסן, והעצמת מנהיגות שכונתית ואנשי חינוך כ"עוגנים" בחירום, כפי שהוכח בשדרות.

ה. שילוב מפורש של הממד האזרחי בתפיסת הביטחון הלאומי: הכרה בכך שחוסן אזרחי וקהילתי אינו רק נגזרת של ביטחון צבאי, אלא רכיב עצמאי שיש להשקיע בו, למדוד אותו ולתכנן אותו.

בסיכומו של דבר, המקרה של שדרות מציע לא לראות בפינוי ובהתארגנות האזרחית "תגובה חריגה" לאירוע חד־פעמי, אלא מעבדה חברתית שממנה ניתן לגזור פרדיגמה חדשה לניהול אסון לאומי: כזו שבה המדינה, הרשות המקומית, החברה האזרחית והקהילה פועלות יחד, מתוך חלוקת תפקידים ברורה ואמון הדדי, לחיזוק חוסן אזרחי מתמשך.

6.סיכום

מחקר זה בחן את תהליכי ההתארגנות האזרחית־קהילתית של תושבי שדרות במהלך פינוים למרחב ים המלח בעקבות אירועי 7 באוקטובר 2023, ואת האופן שבו תהליכים אלו עיצבו את החוסן הקהילתי, את המשילות המקומית ואת יחסי הגומלין בין המדינה, הרשות המקומית, החברה האזרחית והקהילה. נקודת המוצא הייתה תפיסת החירום לא כאירוע נקודתי בלבד, אלא כמצב מתמשך שבו קהילה עירונית פריפריאלית נדרשת שוב ושוב לעבור בין שגרה, "שגרה בחירום" ומצב חירום מוצהר, ואף להתמודד עם מצב של פינוי ממושך ממרחב מגוריה.

הממצאים מצביעים על כך שהתנהגות מפוני שדרות במלונות ים המלח התאפיינה ברמת ארגון עצמי גבוהה, בתחושת מסוגלות קהילתית ובהישענות על ניסיון חירום מצטבר ועל תשתיות חוסן שנבנו לאורך שנים. היכולת להקים במהירות מסגרות חינוכיות חלופיות, לשמר טקסים ופרקטיקות קהילתיות ולבנות מחדש "שדרות קטנה" במרחב הפינוי, תרמה ללכידות החברתית וצמצמה תחושות של בדידות, אובדן ושליטה. בתוך ואקום שלטוני חלקי, החברה האזרחית באמצעות חמ"ל אזרחי וארגונים נוספים, והעירייה שיתפו פעולה ליצירת מענים מדויקים לצרכים בשטח, באופן שהדגים מודל של ממשל היברידי: המדינה ברקע, והרשות המקומית והחברה האזרחית בחזית.

הדיון בממצאים הדגיש את תפקידה של עיריית שדרות כמוקד משילות מרכזי במצבי חירום: היא לא רק יישמה החלטות מדיניות, אלא פירשה אותן, תיאמה בין הגופים השונים ונשאה באחריות המעשית לרווחת המפונים. מנהיגות ראש העיר, שהתבטאה גם בהחלטה על חזרה יזומה לעיר תוך הצבת תנאים ברורים למדינה, שיקפה תפיסה של "משילות מלמטה", אשר בה הרשות המקומית מוכרת כשחקן עצמאי ומוביל. לצד זאת, הפינוי שימש כזירת השפעה גם עבור קבוצות אידיאולוגיות ודתיות, אך שילובן תחת הנהגה עירונית חזקה אפשר קבלה של סיוע תוך שמירה על האוטונומיה הנרטיבית של הקהילה.

מתוך שילוב הממצאים עולות כמה מסקנות עיקריות: 

א.חוסן קהילתי מתמשך – הנשען על הון חברתי, מוסדות חוסן ומנהיגות מקומית הוא תנאי מרכזי להתמודדות עם אסון לאומי, ולעיתים אפקטיבי יותר ממערכות ממלכתיות ריכוזיות הפועלות ללא שותפות מקומית. 

ב.ביזור סמכויות מבוקר, המגדיר במפורש את תפקיד הרשות המקומית כגורם מתכלל במצבי חירום, אינו מחליש את המשילות אלא מחזק אותה, כל עוד הוא מלווה במנגנוני תיאום, גמישות תקציבית ותמיכה מקצועית.

ג.החברה האזרחית יכולה וצריכה להיתפס כשותפה מוסדית לניהול משבר, ולא כתחליף אד־הוק למדינה, באמצעות מסגרות שיתוף פעולה המוסדרות כבר בשגרה.

ברמת המדיניות, המחקר מציע לעדכן את תפיסת הביטחון הלאומי כך שתכלול באופן שיטתי את הממד האזרחי־קהילתי: עיגון תפקידן של הרשויות המקומיות בניהול חירום, פיתוח מערכות מידע אינטגרטיביות לפינוי ולניהול אוכלוסייה, הסדרה של שיתוף פעולה עם החברה האזרחית, והשקעה ארוכת טווח במנהיגות קהילתית ובמרכזי חוסן. מקרה שדרות מדגים כי כאשר קיימת תשתית של אמון, ניסיון וחוסן קהילתי, ניתן להפוך משבר קיצוני כמו פינוי עיר שלמה בזמן מלחמה, למנוף לתקומה עירונית, לחיזוק המשילות ולפיתוח מודלים חדשים של היערכות אזרחית.

לצד תרומתו התאורטית והיישומית, המחקר מוגבל בכך שהוא מתמקד במקרה בוחן יחיד בזמן קצר יחסית, ומתבסס על הקשר ישראלי ייחודי של איום ביטחוני מתמשך. מחקרי המשך יכולים להרחיב את המבט לערים ולקהילות נוספות בישראל ובעולם, להשוות בין מודלים שונים של פינוי והתארגנות אזרחית, ולבחון באופן כמותי וממושך יותר את השפעתם של מנגנוני חוסן קהילתי על תהליכי שיקום ותקומה. גם בתוך שדרות עצמה, קיימת חשיבות למעקב לאורך זמן אחר השפעות הפינוי והחזרה על מדדי אמון, לכידות, בריאות נפשית ופיתוח עירוני.

מחקר זה מציע לראות בשדרות לא רק זירה של כאב וטראומה, אלא גם מקור ללמידה מערכתית. העיר משמשת כמעבדה חברתית להבנת האופן שבו חוסן אזרחי, מנהיגות מקומית, חברה אזרחית פעילה ומדיניות לאומית מתחדשת יכולים להשתלב לכדי מודל פעולה אינטגרטיבי – מודל שעשוי לסייע לישראל ולחברות אחרות להתמודד עם אסונות לאומיים עתידיים באופן אנושי, אפקטיבי ומשתף יותר.

7.ביבליוגרפיה

מקורות חקיקה ומסמכי מדיניות:

החלטת ממשלה מס' 1716. (2000, 13 בפברואר). הפעלת מערך משק לשעת חירום (מל"ח). משרד ראש הממשלה.

חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. ספר החוקים 71, 167.

פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971. דיני מדינת ישראל, נוסח חדש 17, 390.

פקודת העיריות [נוסח חדש]. דיני מדינת ישראל, נוסח חדש 8, 197.

רשות חירום לאומית (רח"ל). (2023). תחומי אחריות וסמכויות בחירום: מדריך לרשויות המקומיות. משרד הביטחון.

מקורות אקדמיים ודוחות מחקר (מומלצים להקשר):

אלמוג-בר, מ., בר, ר., ברקאי, ר., מרמוס, ה. (2023). פעילות החברה האזרחית בישראל במלחמת חרבות ברזל,

https://ivolunteer.org.il/wp-content/uploads/2023

אריאל היימן ואלון ברקמן, מלחמת "חרבות ברזל" המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) במרץ 2024.

אדלשטיין, א' (2024). חוסן קהילתי בעידן של אסון המוני: מקרה הבוחן של עוטף עזה. הוצאת אקדמיה.

בן-חמו, ש. (2024). “התנהגות האוכלוסייה בעת פינוי והתפנות במצבי חירום ועקרונות ההתערבות” , פקע"ר.

הורביץ, נ. (2024). חברה אזרחית בחירום, https://www.jready.org/ 

המדור לזרועות הביטחון, אוניברסיטת בר־אילן (2025). חוסן קהילתי – על מרכיבי החוסן ופיתוח החוסן בקהילה.

לוי, ל. (2021). “כיצד צוותי חירום יישוביים מעצבים מחדש מושגים של חירום, חוסן ומוכנות בישראל”. (עבודת דוקטורט), האוניברסיטה העברית), ירושלים.

מכון ראות (2009). רשת חוסן אזרחית: מסגרת תפיסתית לחוסן לאומי ומקומי בישראל

משרד מבקר המדינה. (2024). טיפול הממשלה בפינוי אוכלוסייה במלחמת "חרבות ברזל" – דוח ביניים. ירושלים.

עיריית שדרות. (2024). סיכום פעילות אגפי החינוך, הרווחה והחוסן במרחבי הפינוי: אוקטובר 2023 – מרץ 2024. דוח פנימי.

עיריית שדרות – דוח מבקרת העירייה לשנת 2021 -  מבצע "שומר חומות" – העיר שדרות מאי 2021. 

פינוי הישובים במלחמת “חרבות הברזל” – מחקר המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) סקירה מערכתית של תכניות הפינוי, ההחלטות הממשלתיות ותזוזות האוכלוסייה סביב 7 באוקטובר – שימושי כרקע לתיאור היבטי התכנון והביצוע של הפינוי.

נספח 1 – המלצות ליישום